“Adem-i tahsis” ilkesi bütçe sistemimizin merkezinde yer alan en önemli ilkelerden biri. Temel olarak ilke, tüm kamu gelirlerinin bütçede toplanıp; tüm kamusal harcamaların da oradan yapılmasını ifade ediyor. Sağlıklı bir mali denge kurulabilmesi için bu ilkeye uyum son derece kritik. Bu nedenle mali anayasamız olarak da adlandırabileceğimiz 5018 sayılı Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol Kanunu da “Belirli gelirlerin belirli giderlere tahsis edilmemesi esastır.” hükmünü haiz. Hemen belirtelim, bu ilke vatandaşların ödedikleri vergilerin nerelere harcandığını ve kamusal kaynakların etkin bir şekilde kullanılıp kullanılmadığını daha şeffaf biçimde takip edebilmelerine de hizmet ediyor.   

Tahsisli vergiler ve bütçe birliği ilkesi

Mali literatürde, “tahsisli vergi uygulaması”, belirli bazı harcamalarda kullanılmak üzere, belli ürün ve/veya hizmetlerin üzerine ilave vergi uygulanması ya da hâlihazırda tahsil edilen bazı vergi gelirlerinin bir kısmının bu harcamalara ayrılması anlamına geliyor. Tahsisli vergi uygulamasının, devletin bütün gelir ve giderlerinin tek bir bütçe içinde toplanmasını ifade eden “Bütçe Birliği” ilkesi ile bu ilkenin doğal sonucu olan ve bütçe içindeki hiçbir gelirin hiçbir gidere tahsis edilememesini işaret eden “adem-i tahsis” ilkesi ile uyum içinde olduğunu söylemek pek mümkün değil.

Malum ülkemiz özellikle 80 ve 90’lı yıllarda “fon uygulamaları” yüzünden çok ciddi mali sıkıntılar yaşadı. Bütçe disiplinin tamamen yitirilmesine, kaynak verimsizliği ve israfına, mali kontrolün ciddi manada zayıflamasına ve devasa bütçe açıklarına da sebep olan fonlar 2000’li yıllarda zaman içinde ortadan kaldırılarak mali disiplin alanında çok ciddi bir ilerleme sağlandı. Bu konuda bir hafıza tazelemesi de yapalım. 1 Ağustos 2002 tarihinde yürürlüğe giren Özel Tüketim Vergisi (ÖTV) ile bu alanda devrimsel bir adım atılmış; akaryakıt, tütün, otomobil ve diğer dayanıklı tüketim malları başta olmak üzere çeşitli malların satış ve ithalatından alınan 16 ayrı vergi /fon/pay tek kalemde toplanmıştı. 2002 öncesinde hayatımızda olan “akaryakıt fiyat istikrar payı, çevre kirliliğini önleme fonu, taşıtların kayıt, tescil ve devrinde alınan eğitime katkı payı, tütün mamulleri ve alkollü içkilerden alınan mera payı ye yine tütün mamulleri ve alkollü içkilerden alınan federasyonlar payı ile savunma sanayi destekleme fonu” gibi birçok vergi/fon/pay ÖTV ile hayatımızdan çıkmıştı. Son yıllardaki gelişmelere bakarsak, mali disiplin için bir korkulu rüya olan fon benzeri uygulamalarının tekrar hayatımıza  girdiğini görüyoruz.

Tahsisli vergilerin ne mahsuru var? 

Bir verginin “tahsisli” olmasının ne mahsuru var diye düşünebilirsiniz… Bu konudaki belli başlı bazı sıkıntılara biraz daha yakından bakalım;

-Tahsisli vergilerin, devletin, gelir kaynaklarının tümünün dağıtılması ve harcanması üzerindeki esneklik ve kontrolünün kısıtlanmasına yol açtığı genel bir kabuldür. Bir diğer deyişle, bu vergiler, bütçe kaynaklarının kullanımında yasama ve yürütmenin sahip olduğu mali denetim gücünü azaltabilir.

-Devlet gelirlerin bir kısmının belirli bir özel bir harcama alanına tahsis edilmesi, devlet kaynaklarının yönetiminde ve paylaştırılmasındaki esnekliği de kısıtlayacaktır. Bu durum, hem önemli bir maliye politikası aracı olan bütçenin bu özelliğini kısıtlayacak; hem de bütçenin, bazı önemli alanlara kaynak aktarma esnekliğini kısıtlayacaktır.

-Tahsisli vergiler, ekonomik durumdan etkilenebilen ve yaşanacak ekonomik dalgalanmalarla, öngörülen amaca yönelik harcamaların altında ya da üstünde kalabilecek vergilerdir. Bu durum da ciddi bir ekonomik verimsizliğe sebep olabilir. Örneğin, ihtiyaçtan fazla ayrılan kaynak, ciddi bir kaynak israfına sebep olabilir.

-Tahsisli vergi modelinde, belirli bir amaç için bir kaynak sağlandığı için, bu kaynak bazı çıkar çevrelerince lobi faaliyetlerinin hedefi haline gelebilir. Diğer bir anlatımla, tahsisli vergi gelirlerine erişimi olan gruplar, politik baskı uygulayarak söz konusu vergilerin artırılması için çalışabilir. Özetle, tahsisli vergi, zaman içinde, kamusal fayda sağlamaktan ziyade, bazı grupların rant elde etme kapısına da dönüşebilir.

Bu arada not etmeden geçmeyelim, konu hakkında OECD ve AB’nin yaklaşımı da yukarıda özetlediğimiz çerçevede.

Fonlarla alakalı alarm zilleri neden çalıyor?

11 Ekim’de TBMM’ye sunulan “Savunma Sanayii ile İlgili Bazı Düzenlemeler Hakkında Kanun ile Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun Teklifi” ile mali dünyamıza Savunma Sanayi Destekleme Fonu (SSDF) yeniden hızlı bir şekilde girecek gibi görünüyor.

Teklif’in gerekçesinde de belirtildiği üzere 2023 yılı bütçe verilerine göre SSDF gelirlerinin yaklaşık yüzde 80’i vergi gelirlerinden ayrılan paylardan oluşuyor. Bu paylar, gelir ve kurumlar vergisi tahsilat toplamı üzerinden yüzde 6, veraset ve intikal vergisi tahsilat toplamı üzerinden yüzde 25 ve motorlu taşıtlar vergisi tahsilat toplamı üzerinden de yüzde 20 olarak ayrılıyor. Bunlar dışında elbette SSDF için bütçeye bu maksatla konulan bir ödenek de var. Ama belirttiğimiz gibi Fon’un en büyük kaynağı vergi gelirlerinden ayrılan paylar. Şimdi bu gelirlere ek olarak, eğer Teklif yasalaşırsa;

• -Vergi beyannamelerinden, gümrük idarelerine verilen beyannamelerden, sosyal güvenlik kurumlarina verilen sigorta prim bildirgeleri ve aylık prim ve hizmet belgesi ile muhtasar beyannamenin birleştirilerek verilmesiyle oluşturulan beyannamelerden alınan damga vergisi -tutarı kadar,
• -Yıllık gelir vergisi beyannamelerinden damga vergisi tutarının yarısı kadar,
• -Tapu ve kadastro islemlerinden maktu tutarda (375 veya 750 TL),
• -Limiti 100 bin TL üzerinde olan kredi kartlarından her bir kart başına yıllık 750 TL,
• -Noterlerde yapılan işlemlerden maktu tutarda (ilk defa tescil yapılacak araçlar için 3 bin TL, daha önce tescil edilmiş araçların devrinde 1.500 TL, noterlik ücreti alınan diğer işlerde 75 TL) SSDF’na katılma payı alınacak.

SSDF bu alanda son yıllarda atılmış ilk adım değil elbette 15 Temmuz 2019’da yayımlanan 7183 sayılı Kanunla “Türkiye Turizm Tanıtım ve Geliştirme Ajansı” ve “Turizm Payı” hayatımıza girdi. Yine 7193 sayılı Kanun da “Sporla” alakalı olarak satır aralarında fon veya tahsisli vergi benzeri bir yapıyı barındırıyor. Buna göre, 3289 sayılı Gençlik ve Spor Hizmetleri Kanununda yapılan bir değişiklikle, Türkiye’de faaliyette bulunan spor kulüpleri ve sportif alanda faaliyette bulunan sermaye şirketleri tarafından sporculara ödenen ücretlerden kesilen gelir vergisinden ayrılacak bir pay, Gençlik ve Spor Bakanlığı adına açılacak özel hesaba Hazine ve Maliye Bakanlığınca aktarılacak. Payın ne kadar olacağına da iki Bakanlık karar verecekler. Özetle, bu uygulama ile sporculardan kesilen gelir vergisi stopajının bir kısmı “amatör sporun desteklenmesi” amacıyla Gençlik ve Spor Bakanlığına tahsis ediliyor.

SSDF ile alakalı TBMM’ye sunulan Teklif ve yukarıda izah ettiğimiz benzeri uygulamalar, fon uygulaması ve tahsisli vergilerin yükselişi bağlamında alarm zillerini ciddi biçimde çaldırıyor kanaatimizce.

Mali disipline dikkat!

Mali disiplin, bütçe birliği, bütçe genelliği ve adem-i tahsis gibi bütçe ilkeleri, fonlardan ve tahsisli vergi uygulamaları yüzünden çok sıkıntılar çekti. Tarihin tekerrür etmemesi ve önümüzdeki dönemde karşımıza yeni başka fonların çıkmaması mali disiplin bağlamında oldukça kritik. Kayıt dışı ekonomiye odaklanmış, doğrudan vergilerin (gelir ve kurumlar vergisi) vergi gelirleri içindeki payının -dolaylı vergilere kıyasla- daha yüksek olduğu, fon uygulamalarından uzak, daha adil ve öngörülebilir bir vergi ve bütçe politikasına odaklanmak için çok geç olmadığını ve Mehmet Akif Ersoy’un “Tarihi ‘tekerrür’ diye tarif ediyorlar; hiç ibret alınsaydı, tekerrür mü ederdi?” mısralarını da hiç aklımızdan çıkarmadan…