2001 yılıydı. 1999 yılında Helsinki’de aldığımız “aday üyelik statüsü” nedeniyle AB ile temaslar hızlanmıştı. O zaman üyelik için aday ülkelerle müzakere edilecek müktesebat fasılları 32 taneydi. 28 numaralı fasıl da “Mali Kontrol”dü. AB ile bu fasılla ilgili temasları Maliye Bakanlığı’ndaki görevim gereği ben yürütüyordum. Daha sonra fasılların sayısı 35’e çıktı ve Mali Kontrol faslının numarası 32 oldu. Bakanlık en üst yönetimi ve Sayıştay temsilcileriyle toplantı halindeydik. O zaman da Mali Kontrol faslı açılmamıştı, ama yol almak üzere “müzakerelere” başlama kararı vermiştik. O güne kadar yapılmış olan görüşmelerde konuşulanları ve Mali Kontrol faslıyla ilgili yapılması istenenleri anlatıyordum:

Başlık altında aday ülkelerden üç şey isteniyordu. 1) Kamu İç Mali Kontrol Sistemi (PIFC: Public Internal Financial Control), 2) Dış Denetim 3) AB Mali Çıkarlarının Korunması ve Yolsuzlukla Mücadele.  

Bunlardan ilk ikisi AB müktesebatında yoktu. Çünkü AB içinde “mali birlik” yoktu. Dolayısıyla üye ülkelerin kendi ulusal bütçeleriyle ilgili mali yönetim, iç kontrol ve denetim sistemlerini istedikleri gibi kurmaları mümkündü. (Yunanistan’ın bütçe açığıyla ilgili olarak AB’yi nasıl yanılttığını ve Merkel’in mali birlikle ilgili ısrarını hatırlayın). Halen de öyle. Ancak AB fonlarından yardım alan aday ülkelerin bu fonlarla ilgili sağlam bir mali yönetim, iç kontrol ve denetim sistemine sahip olmaları gerekiyordu. Çünkü AB Komisyonu, üye ülkelerin kendi vergi mükelleflerine karşı sorumluklarının bilincindeydi ve üye ülkelere hesap vermekle yükümlüydü. Bu nedenle konu, AB müktesebatında etraflıca düzenlenmişti.

Öte yandan 2000 yılında Türkiye’nin de içinde bulunduğu 10 aday ülke için “PIFC” ve “Dış Denetim” alt başlıkları altında istenenler “soft acquis” tabiriyle AB Bütçe Genel Müdürlüğü eliyle bir tür zorunluluk haline getirilmişti. Çünkü AB Parlamentosu, AB Sayıştayı ve AB Komisyonu, aday ülkelerden mali kontrol sistemleri ve dış denetim sistemlerinin, uluslararası standartlara ve AB'nin en iyi uygulamalarına uygun bir şekilde kurulmasını istemişti.

Biz bu yazıda sadece ilk iki başlıkla ilgiliyiz. Çünkü “AB Mali Çıkarlarının Korunması ve Yolsuzlukla Mücadele” alt başlığı altında söylenecekler, yakın mali tarihimizle ilgili bir kitap çalışmasına bölüm olacak kadar geniş.

PIFC neydi?

Kamu idareleri, yurttaşları ve iş âlemi adına gelir toplar ve harcama yapar. Buna “vergi mükellefinin parası” denir. Vergi mükelleflerinin, kamu idarelerinin topladıkları gelir ve yaptıkları harcamalarla ilgili sağlam bir mali yönetim sistemi isteme ve bu sisteme ilişkin “güvence” (assurance) alma hakları vardır. Demokrasinin kalitesi ve düzeyi, bu hakka saygıyla başlar.

PIFC, sağlam mali yönetim sistemini ve buna ilişkin güvenceyi üç alt başlıkta ortaya koyar:

Bunlardan ilki “Yönetimsel Hesap Verilebilirlik – Mali Yönetim ve Kontroldür”. Bu alt başlıkta istenenler özetle, kamu gelir ve harcama idarelerindeki her düzey yöneticinin; hem operasyonel, hem de mali yönetim ve kontrol sistemleriyle ilgili hesap vermek durumunda olduğuna hükmeder. Yönetimsel hesap verilebilirlik, sağlam bir mali yönetim ve iç kontrol sisteminin kurulması ve çalıştırılması, “kurumsal yönetimin” gereğidir.

İkincisi, “Bağımsız İç Denetçidir”. Bu alt başlıkta istenenler özetle, gelir ve harcama idarelerinde fonksiyonel olarak bağımsız (idari görevi olmayan) bir içi denetçi atanmasını gerektirir. İç denetçinin görevi, kamu yöneticisinin kendi biriminde kurmak zorunda olduğu sağlam mali yönetim ve kontrol sisteminin objektif değerlemesini yapmak, önerilerde bulunmak ve yeterli güvence verip vermediği hakkında bulunduğu yönetime görüş bildirmektir.

İç denetçiler için referans alınması gereken standartların en önemlisi “Avrupa’da İç Denetimle İlgili İç Denetim Enstitüsü Pozisyon Dokümanı”dır (Institute of Internal Auditors Position Paper on Internal Audit in Europe). Bu doküman, “İç Denetim Enstitüsü” (IIA: Institute of Internal Auditors) tarafından yayımlanmış olan Uluslararası İç Denetim Standartları ve Etik İlkeleri içerir.

Üçüncüsü ise Merkezi Harmonizasyon Birimidir (CHU: Central Harmonisation Unit). CHU’nun kurulma nedeni, iç denetçiler tarafından yapılacak denetimin standartlarını belirlemek, bu standartlara uyumu kontrol etmek (compliance check) ve PIFC sisteminin kalite kontrolünü yapmaktır. Kamu idarelerindeki iç kontrol sistemlerinin ve iç denetim metodolojilerinin iyileştirilmesi, yönetimsel hesap verilebilirlikle ilgili yeni mevzuatın uygulanması ve kamu idarelerindeki iç denetim sisteminin koordine edilmesi görevi CHU’nundur. PIFC sisteminin doğru kurulması, yönetilmesi, iyileştirilmesi ve izlenmesinden sorumlu olan CHU, iç denetçilerin yıllık rapor sonuçlarını analiz eder ve PIFC sisteminin uygulamasıyla ilgili Maliye Bakanlığı'na rapor verir. Bu amaçla, uluslararası standartları ve en iyi uygulamaları referans alır.

AB’ye göre CHU’nun aday ülke maliye bakanlıkları bünyesinde kurulması gerekir. (Bakınız:  “Welcome to the world of PIFC”,  http://ec.europa.eu/budget/library/biblio/documents/control/brochure_pifc_en.pdf)

PIFC ile ilgili referans alınması gereken standartların başında Uluslararası Sayıştaylar Birliği (INTOSAI: International Organisation of Supreme Audit Institutions) tarafından yayımlanan Kamu Sektörü İçin İç Kontrol Standartları Kılavuzu gelir. Bu kılavuz COSO (Committee of Sponsoring Organizations of Treadway Commission) modeline dayanır.

Dış denetimle ilgili ne isteniyordu?

Dış denetim, Yüksek Denetim Kurumu’nun (Supreme Audit Institution) işidir. Fonksiyonu, PIFC sistemin kalitesini denetlemek ve sistemin iyileştirilmesiyle ilgili görüş vermektir. Yüksek Denetim Kurumu (bizdeki Sayıştay), INTOSAI üyesi olmalıdır, yürütme organına değil, yasama organına bağlı ve sadece ona hesap vermelidir. Raporları kamuya açık olmalı, INTOSAI tarafından 1977 yılında kabul edilmiş olan Lima Deklarasyonu’yla çerçevesi çizilen ilkelere uygun bir şekilde kurulmalı ve yaptığı dış denetim, bu deklarasyonla kabul edilmiş olan denetim standartlarına uygun olmalıdır. INTOSAI tarafından yayımlanan Kamu Sektörü İçin İç Kontrol Standartları Kılavuzu’nda belirtilen standartlar; “kamu kurum ve kuruluşlarında kurumun işlevine uygun olarak düzenli, ekonomik, verimli ve etkin faaliyetler yürütülmesi ve kaliteli ürün ve hizmetler üretilmesi; kaynakların savurganlıktan, suiistimalden, yetersiz yönetimden, hatalardan, yolsuzluktan ve diğer düzensizliklerden kaynaklanan kayıplara karşı korunması; yasalara, yönetmeliklere ve yönetimin talimatlarına uyulması; güvenilir mali ve idari verilerin hazırlanması ve saklanması ve bu verilerin uygun zamanlı raporlarda tam ve doğru olarak açıklanmasına” hizmet eder. Dış denetimin işlevi, PIFC’nin bu amaçlara hizmet edecek şekilde çalışıp çalışmadığını denetlemek, sistemle ilgili görüş ve önerilerde bulunmak, sistemle ilgili güvence vermektir.

Uyum çalışmalarına nasıl başlanması gerekiyordu?

Müzakerelerde muhatabımız, AB Bütçe Genel Müdürlüğü’ydü. Bizden, kendilerinin onayından geçmiş haliyle, kamu mali yönetim ve iç kontrol sistemimizle ilgili mevcut durumu tespit eden ve yapılması gerekenleri adım adım taahhüt eden bakan imzalı bir Politika Belgesi isteniyordu.

Bu belgeyi hazırlamış ve Bakan (Sn. Sümer Oral) imzasını almıştık. Bu çerçevede, daha sonra “Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu” adıyla ürürlüğe giren 5018 sayılı kanun hazırlıklarına da başlamıştık. Başlıkla ilgili istenenleri iyimser bir tahminle 2004 yılı sonuna kadar tamamlamayı hedefliyorduk.

Toplantıda ne konuşuyorduk?

COSO’dan, daha önce “Şirket yönetimlerindeki çarpık düzen” başlıklı yazımda da COSO I ve COSO II diye söz etmiştim. Biz bu toplantıyı yaparken henüz COSO II ortada yoktu. Toplantıda COSO I’in ana çerçevesini anlatıyordum. Şöyleydi:

Kamu iç mali kontrol sistemi;

1.    İş ve işlemlerin en etkili, en ekonomik ve en etkin şekilde yapılmasına,

2.    Mali raporların gerçeği yansıtmasına,

3.    Yasalara ve diğer düzenlemelere uyulmasına

hizmet etmeli.

Bunu teminen bakanlık bünyesinde bir CHU kurulmalıydı. CHU’nun yönetimini ve operasyonel işlerini Maliye Teftiş Kurulu yapacaktı. Tüm kamu kurum ve kuruluşlarına iç denetçi atanacak, kamu iç mali kontrol sisteminin yukarıdaki amaçlara hizmet etmesini sağlamak üzere atanan iç denetçiler, sadece mevzuata uyum ve mali denetim yapmayacak, fakat performans denetimi de yapacaktı. CHU, yürütme organının mali ajanı olan Maliye Bakanlığı adına PIFC sisteminin sağlamlığıyla ilgili Maliye Bakanı'na rapor verecek; böylece vatandaşlar tarafından yasama organı eliyle bütçe yetkisinin amacına uygun bir şekilde kullanılıp kullanılmadığıyla ilgili olarak, yürütme organının, Kesin Hesap Kanunu ile TBMM’deki ibrası süreci daha etkin hale gelecekti.

Kesin Hesap Kanunu’nun Meclis Bütçe ve Plan Komisyonu’ndaki görüşme kalitesi, AB’ye üye ülke demokrasilerindeki standartlarının çok gerisindeydi. Amaçladığımız bu yapı kurulursa, ulusu oluşturan vatandaşlar adına icra edilen demokratik denetim, şeklî olmaktan çıkıp, yönetimi daha etkin olmaya zorlayan, daha hesap verilebilir ve daha şeffaf bir sisteme hizmet edecekti.

Sitemin tamamlanması için Sayıştay Kanunu’nda da değişiklik yapılması gerekiyordu. O haliyle Sayıştay, sadece harcamaların yerindeliğini denetliyor ve ‘Zaman-ı İdare Hesabı’nı, harcamayı yapan kamu idaresinden değil, fakat bu kamu idaresine Maliye Bakanlığı tarafından atanmış olan saymandan soruyordu. Bu nedenle başka kamu idarelerindeki usulsüzlüklerden dolayı Maliye Bakanlığı da sorumluluk altına giriyordu. Öte yandan ülkede o kadar usulsüzlük olmasına rağmen her yıl Meclis, hemen tüm hükümetleri ibra ediyordu. İbra edilmemesi halinde ne olacağı, ne anayasada, ne de yasalarda yazılıydı. Çünkü yerindelik denetimi sonucunda Sayıştay, Maliye Bakanlığı Muhasebat Genel Müdürlüğü tarafından konsolide edilen mali tablolara “uygunluk bildirimi” (güvence) veriyor ve yürütme organı Kesin Hesap Kanunu’nun kabulüyle Meclis’te ibra oluyordu. Yani ibra süreci, her yönüyle bir tür otomatik formaliteden ibaretti. Birinci sınıf bir demokrasiyle bağdaşmayan bu süreç, daha sağlam bir kamu mali yönetim sisteminin kurulmasına hiçbir geri bildirimde bulunmuyordu.

Sonra ne oldu?

COSO I modeline göre hazırlanan 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu tırpanlanarak da olsa yasalaştı ve yürürlüğe girdi. “Mali vesayet” gevşedi. Kamu kurum ve kuruluşlarına iç denetçiler atandı. Maliye Bakanlığı bünyesinde İç Denetim Koordinasyon Kurulu kuruldu. Sayıştay Kanunu’nda INTOSAI Kamu Sektörü İçin İç Kontrol Standartları Kılavuzu’nda belirtilen standartlara göre değişiklik yapıldı. COSO II çıktı ve modelin strateji ve risk yönetimi unsurları PIFC sistemine dâhil edildi.

Ve bilahare Doğan Akın’ın “Torba yasada skandal; devlet Sayıştay denetiminden nasıl kaçırıldı?” başlıklı yazısında altını çizdiği gibi, vergi denetimiyle ilgili yapılan değişikliklerle paralel bir mantıkla kaleme alınan torba yasadaki değişiklikle, Sayıştay yürütme organına bağımlı hale getirildi; daha da kötüsü, “iş ve işlemlerin (…) yönetsel bakımdan gerekliliği, ölçülülüğü, etkililiği, ekonomikliği, verimliliği ve benzeri gerekçelerle uygun bulunmadığı yönünde görüş ve öneri içeren yerindelik denetimi sayılabilecek denetim raporu düzenlenemez” hükmüyle, Sayıştay tarafından yapılan dış denetimin kapsam ve şekli, INTOSAI tarafından belirlenmiş ve AB’ye üyelik için aranan standartların çok daha uzağına itilmiş oldu.

Burada şu soru sorulabilir: Peki “torba” yasayla yapılan değişiklik öncesinde yapılan dış denetim gerekli, yeterli, amaca ve standartlara uygun muydu? Elbette yetersizdi. Yukarıda da değindiğim gibi, bu işi sorun olarak görmesi ve düzeltilmesini istemesi gereken yegâne merci Meclis’ti.  Kesin Hesap Kanunu ve ibra sürecinin baştan ele alınması, formalite olmaktan çıkarılıp, güvence veren gerçek bir hesap verme mekanizmasına dönüşmesi gerekiyordu. Bu çerçevede Sayıştay’ın da kendisini yürütme organıyla değil, halkın temsilcisi olan yasama organıyla özdeşleştirmesi ve yaptığı işin demokrasinin temeli olduğunu, “fren – denge” sisteminin etkinliğine ve bu yolla demokrasi kültürünün gelişmesine katkıda bulunduğunu idrak ederek;  çalışma kültürü, iş yapış şekli, müdahil olduğu konular, yarattığı “katma değer” ve rapor kalitesiyle halk, yasama ve yürütme organları nezdinde daha fazla “kazanılmış bir saygınlık” tesis etmesi gerekiyordu. Halen de öyle.

Şu da var: Aklı başında kimse, demokrasiye yasa, hatta anayasa değişikliğiyle öyle kolay yoldan varılamayacağını bilir. Ama bu işe böyle başlamak dışında maalesef başka da yol yok. İşin hazin tarafı, “torba” yasadaki değişikliğin de Meclis iradesini yansıtıyor olması!

Peki, sadece bu mu oldu?

Hayır!

İç denetim sistemi oturduktan sonra işlevleri değişmesi gerekecek olan, hatta kaldırılacakları telaffuz edilen teftiş kurulları oldukları gibi kaldı. Medeni bir ülkede münhasıran yargının tasarrufunda olması gereken konularla ilgilenmeye devam ettiler. Bir örnek vereyim: “14 Temmuz 2011'de Silvan’daki hain saldırı sonucu 13 askerin şehit edilmesi üzerine açılan soruşturma için görevlendirilen mülkiye müfettişleri Diyarbakır’da.” (http://www.diyarbakirhaber.gen.tr/haber-2112-Icisleri-Bakanligi-Heyeti-Diyarbakira-Geldi.html).

Bir tane daha: “Dink soruşturması için 3 (Başbakanlık'tan) müfettiş Trabzon'da.”  (http://www.cnnturk.com/2008/turkiye/02/25/dink.sorusturmasi.icin.3.mufettis.trabzonda/431747.0/index.html)

Öte yandan CHU’nun yönetimini ve operasyonel işlerini yapmak üzere, yürütme organının iç denetim birimi olarak kurulmuş olan ve o dönemde de halen bu görevi yapan Maliye Teftiş Kurulu yerine; fiilen idari görevde olan, kendi kurduğu sistemle ilgili güvence verirken, işin doğası gereği bağımsız olması beklenemeyecek üyelerden müteşekkil bir “İç Denetim Koordinasyon Kurulu” kuruldu ve formalitenin ötesine geçmeyen bu kuruldan PIFC sistemiyle ilgili güvence vermesi beklendi.

En sonunda da 1879 tarihinde kurulmuş ve geçmişte mensubu olmaktan onur duyduğum Maliye Teftiş Kurulu kapatıldı!..

Durum budur.