Antalya Şehir Hastanesi

Sayıştay denetimlerinin dayanağı; 6085 sayılı Sayıştay Kanunu, uluslararası denetim standartları, Sayıştay ikincil mevzuatı ve denetim rehberleridir.

Sayıştay, denetimlerinin sonucunda hazırladığı raporlarla denetlenen kamu idarelerinin mali yönetim ve iç kontrol sistemlerini değerlendirmek, mali rapor ve tablolarının güvenilirliğine ve doğruluğuna ilişkin görüş bildirmek, gelir, gider ve malları ile bunlara ilişkin hesap ve işlemlerinin kanunlara ve diğer hukuki düzenlemelere uygunluğunu tespit etmekle sorumludur.

Bir kamu yatırımı olarak karşımıza çıkmasını beklediğimiz hastaneler, köprüler ya da havalimanları son yıllarda sayı ve fonları giderek büyüyen KÖİ projeleriyle yapılıyor. Bu modelde kamu ve özel sektör (şirket) arasında maliyetler, riskler paylaşılıyor. İdareler de şirketlere talep garantisi verirken, yükümlülükler talebimiz olsun-olmasın hepimize yayılıyor.

Bu yazımda Sayıştay Başkanlığı’nın yayımladığı 2023 yılı Sağlık Bakanlığı Denetim Raporu’nda uzun yıllardır KÖİ modeliyle yaptırılan sağlık tesislerine ilişkin bulguları, Antalya Şehir Hastanesi örneğinde ele alacağım. Raporun çok büyük kısmı daha önceki raporlarda olduğu gibi KÖİ modeliyle yaptırılan şehir hastanesi gibi sağlık tesislerindeki hukuka aykırılıklara ayrılmış durumda.

Sayıştayın bu hastane ile ilgili raporunda ihale mevzuatına uyulmadığı, taahhüt edilen talep garantilerinin uygun şekilde muhasebeleştirilmediği, bilanço dipnotlarında gösterilmediği, varlık ve yükümlülükler ile envanter işlemlerinin ilgili tebliğe uygun muhasebeleştirilmediği hususları öne çıkan bulgular arasında.

Kısaca özetlemeye çalışacağım, çünkü Sayıştay’ın tespitleri ve eleştirileri onlarca sayfa tutuyor.   

• En önemli bulgulardan biri, Antalya Şehir Hastanesi’nin yapım işlerinde uygulama projelerinin işin niteliğine uygun hazırlanmaması üzerine. Antalya Şehir Hastanesi’nin proje değişiklerinin iş artışı sınırı kapsamında gerçekleştirilmesi mümkün olmadığından işin asli unsurları iş kapsamından çıkarılarak “farklı bir ihaleye konu edilmiş.”

Antalya Şehir Hastanesi’nin yapım işi, 29 Aralık 2020’de pazarlık usulüyle şirkete (raporda şirketin adı geçmediği için buraya yazmıyorum, ancak değerli okurlar tahmin ediyordur) ihale edilmiş ve 990 milyon TL anahtar teslimi götürü bedel üzerinden 9 Mart 2021’de sözleşmeye bağlanmış. İş; hastane, teknik merkez ve kreş binası olarak tanımlanmış, işin süresi de 750 gün olarak belirlenmiş. Deprem yönetmeliği değişikliği, Covid-19 salgını gibi nedenlerle sağlık hizmet sunumu kriterlerindeki zorunlu birtakım düzenlemeler ve zorunlu diğer imalat değişiklikleri gerekçeleriyle uygulama projelerinde değişikliklere gidilmiş ve onaylı revize uygulama projeleri 9 Nisan 2021’de şirkete teslim edilmiş.

Bu durumda ilk projeler ile revize projeler arasında betonarme, mimari, mekanik ve elektrik imalatları açısından önemli farklılıklar ortaya çıktığından proje tutarı değişikliğe uğramış ve 98,9 milyon TL iş artışına gidilmiş.

Aslında süreç buraya kadar olağan akışında. Ancak elektrik, mekanik imalatları için tekrar 128,5 milyon TL daha iş artışına gidilmek istenmiş. Bu kez toplam iş artışı tutarının sözleşme bedelinin yüzde 10'u olarak belirlenmiş sınır değeri aşması nedeniyle, yapım işinin mevcut projelerle tamamlanmasının fiilen imkânsız olduğu gerekçesiyle de bu 128,5 milyon TL tutarındaki imalatların iş kapsamından çıkarılmasına karar verilmiş.

İş kapsamından çıkarılan söz konusu imalatlar ile birtakım ilave imalatların yapılabilmesi amacıyla bu kez idare tarafından 4 Nisan 2023’te Antalya Şehir Hastanesi Çevre Düzenleme, Altyapı ve Müteferrik İşler Yapım İşi adı altında pazarlık usulü ile yeni bir ihaleye çıkılmış ve şirket ile 10 Mayıs 2023’te yukarıdaki 128,5 milyon TL’nin yaklaşık 10 katı tutarda 1 milyon 125 bin TL bedel üzerinden sözleşme imzalanmış. Anlaşılan altyapı, çevre işlerinin yapılacak olması projenin başlangıcından 3 yıl sonra düşünülmüş.

Bu arada işin sözleşmedeki şartlara uygun şekilde tamamlanmasını sağlayacak gerekli değişiklikleri yapmaya İdare yetkili, ancak İdarenin yetkisi sınırsız değil. Bir başka deyişle yetkinin İdarenin 4735 sayılı Kamu İhale Sözleşmeleri Kanunu hükümlerine uygun kullanması gerekiyorken yeni ihale bedeli çok yüksek belirlenmiş.

Raporda ifade edildiği gibi öngörülemeyen durumlar nedeniyle bir iş artışının zorunlu olması halinde artışa konu olan iş, İdareyi külfete sokmaksızın ve asıl işten ayrılmasının mümkün olmaması şartıyla anahtar teslimi götürü bedel ihale edilen yapım işlerinde sözleşme bedelinin yüzde 10'una kadar oran dâhilinde ihale dokümanındaki hükümler çerçevesinde aynı şirkete yaptırılabilirdi. Ancak işin bu şartlar dâhilinde tamamlanamayacağının anlaşılması durumunda artış yapılmaksızın hesabın genel hükümlere göre tasfiye edilmesi gerekiyordu.

Ayrıca, 4735 sayılı Kamu İhale Sözleşme Kanunu'nun 6. maddesinde anahtar teslimi götürü bedel sözleşme, yapım işlerinde uygulama projeleri ve bunlara ilişkin mahal listelerine dayalı olarak, işin tamamı için isteklinin teklif ettiği toplam bedel üzerinden sözleşme olarak tanımlanmış. Bu çerçevede; iş kapsamından çıkarılan işlerin bedeli, sözleşme bedelinin yüzde 12,98’ine karşılık gelmekte olup bu işlerden bir kısmının iş kapsamından çıkarılması işin niteliğini bozmuştur. Buna göre, götürü bedel üzerinden ihale edilen bir yapım işinde, sözleşme süresi sonunda yapının anahtar teslimi olarak her şeyi ile eksiksiz ve kullanılabilir halde teslim alınması gerekiyordu.

Bu kapsamda elektrik, kaba-ince inşaat, peyzaj ve mekanik iş gruplarından (enerji getirme, trafo ve hücre imalatları, hasta yatak odaları için öngörülen ayırıcı perde ve perde rayı, dolap ve paslanmaz çelik korkuluk imalatları, çevre düzenleme vb.) birçoğunun ya da tamamının iş kapsamından çıkarılmasına karar verildiği görülmüş. Sayıştay burada sayılan işler, imalatlar olmaksızın hastanenin hizmet sunumuna başlamasının mümkün olmadığını raporunda özellikle vurguluyor.

Diğer taraftan, 2020 yılı birim fiyatları ile yapılması öngörülen ancak iş kapsamından çıkarılan imalatların ikinci bir ihale kapsamında ve 2023 yılı birim fiyatları ile yaptırıldığı göz önüne alındığında, ilk ihale kapsamında yapılan iş artışlarının işin tamamlanmasını sağlamadığı; anahtar teslimi götürü bedel kavramının özüne aykırılık oluşturduğu Sayıştay tarafından vurgulanmış.

Oysa hatırlatalım; her türlü kamu kaynağının elde edilmesi ve kullanılmasında görevli ve yetkili olanlar, kaynakların etkili, ekonomik, verimli ve hukuka uygun olarak elde edilmesinden, kullanılmasından, muhasebeleştirilmesinden, raporlanmasından ve kötüye kullanılmaması için gerekli önlemlerin alınmasından sorumludur ve yetkili kılınmış mercilere hesap vermek zorundadır (5018 sayılı KMYKK, m. 8.)

O nedenle Sayıştay ikinci ihalenin pazarlık usulü ile gerçekleştirilmesi veya bölgeye sağlık yatırımı yapılması değil, mevcut hastanenin ilk ihale kapsamında tamamlanamayacağının anlaşılmasına rağmen, işin ilgili mevzuatına aykırı olarak devam ettirilmesi ve bu iş kapsamındaki nitelikli ve hastanenin açılması için zorunlu olan imalatların iş kapsamından çıkarılarak ikinci bir ihaleye konu edilmesini eleştiriyor.

Ayrıca Sayıştay’a göre uygulama projesiyle ihaleye çıkılan işlerde, işin yapılacağı yere ilişkin zemin etüdü, inşaatta kullanılacak her türlü iş kaleminin niteliğini gösteren teknik şartnameler, bu işlerin nerede ne kadar yapılacağını gösteren mahal listeleri projeye eklenerek ihale dokümanı oluşturularak, ihale öncesinde yapıya ilişkin en ince ayrıntıların dahi netleşmesi sağlanarak, sözleşme süresi sonunda yapının anahtar teslimi olarak her şeyi ile eksiksiz ve kullanılabilir halde teslim alınması gerekirdi.

Dolayısıyla anahtar teslimi bir yapım işinde, hastanede tesis edilecek ekipmanların enerji ihtiyaçlarının projelerin hazırlanması aşamasında dikkate alınması gerekiyorken işin 29 Aralık 2020’deki ihale kapsamında iş artışına gidilse dahi tamamlanamayacağı, revize uygulama projelerinin sunulduğu 9 Nisan 2021 itibarıyla açık olmasına karşılık tasfiye edilmemiş.

İşin tamamlanması amacına hizmet etmediği halde yine aynı şirkete ihale edilmiş, iş artışına gidilmiş, işin asli unsuru olan ve 2020 yılı fiyatları ile yapılması kararlaştırılan imalat kalemleri iş kapsamından çıkarılarak 2023 yılı fiyatları üzerinden yeniden ihale edilmiş. Tüm bunların kamu ihale mevzuatına ve kamu mali yönetimine aykırılık oluşturduğu Sayıştay’ın raporunda yer alan önemli bir bulgudur.

• Bir başka bulgu, uygulama projelerinin işin niteliğine ve ilgili mevzuat düzenlemelerine uygun hazırlanmamış olmasıdır.

İşe ait ihale eki uygulama projeleri ile revize uygulama projelerinin incelenmesi sonucunda, projelerin işin niteliğine uygun düzenlenmedikleri, yasal mevzuatı veya işin gereği projede öngörülmesi gereken bazı imalatların, projelerin hazırlanması aşamasında dikkate alınmadığı ve bu kapsamdaki imalatların da uygulama aşamasında iş artışı ile projelere eklendiği görülmüş.

İşe ait ilk projelerde hastaneye özgü mutlaka olması gereken işlerin (yalıtım, koltuk, engelliye uygun kısımlar, güvenlikli camlar vb.) öngörülmediği tespit edilmiş. Ayrıca yasal mevzuatı gereği projede öngörülmesi gereken ve hayati öneme sahip bazı imalatların da (nükleer tıp, iyot tedavi bölümü için kurşun kaplama, radyoloji için özel havalandırma vb.) projelerin hazırlanması aşamasında dikkate alınmadığı anlaşılmış.

Tüm bunlar projelerin hazırlanması aşamasında tespit edilmesi gerekirken, iş artışı suretiyle iş kapsamına eklenmesi, hem projelerin hazırlanmasında özensizlik anlamına gelmekte hem de mevzuata aykırılık oluşturmaktadır.

• Bir diğer bulgu, hastaneye ilişkin mal alımları eşik değerlerin altında kalmak amacıyla kısımlara bölünmüş ve farklı harcama birimleri tarafından temin edilip, hastane açılma tarihi henüz belli olmamışken hizmet alımlarının gerçekleştirilmiş olmasıdır.

Antalya Şehir Hastanesi için ihtiyaç duyulan demirbaş, tüketim ve biyomedikal malzemeler kısımlara bölünerek, 4 farklı harcama birimi aracılığıyla temin edilmiş. İhtiyaç duyulan malzemelerin kısımlara bölünerek Antalya İl Sağlık Müdürlüğü, Antalya Eğitim ve Araştırma Hastanesi, Alanya Eğitim ve Araştırma Hastanesi ile Serik Devlet Hastanesi tarafından ve DMO’dan sağlandığı tespit edilmiş.

Örneğin hastanenin ihtiyaç duyduğu cerrahi el aletleri genel set alımı ise 17 Nisan 2023’te pazarlık usulü ile Antalya Eğitim ve Araştırma Hastanesi tarafından karşılanmış.

Oysa ihalelerde; saydamlığı, rekabeti, eşit muameleyi, güvenirliği, gizliliği, kamuoyu denetimini, ihtiyaçların uygun şartlarla ve zamanında karşılanmasını ve kaynakların verimli kullanılmasını sağlamakla sorumlu oldukları 4734 sk. m. 5) eşik değerlerin altında kalmak amacıyla mal alımlarının kısımlara bölünemeyeceği hükme bağlanmıştır.

Bu alımlar da pazarlık usulü ile ihale edilmiş. Oysa bir ihalenin pazarlık usulü ile ihale edilebilmesi için doğal afet, salgın hastalık, can veya mal kaybı tehlikesi gibi ani ve beklenmeyen olaylar veya İdare tarafından önceden öngörülemeyen olayların ortaya çıkması ve her iki durumda da ihalenin ivedi olarak yapılmasının zorunlu olması gerekiyor.

Raporda yazdığı şekliyle; Antalya Şehir Hastanesi’nin yapım süreçlerinin 2023 yılının sonuna kadar devam ettiği dikkate alındığında cerrahi el aletleri genel setlerinin nisan ayında alınmasını gerektirir ivedi bir durum bulunmadığı açıktır. Diğer taraftan 4734 sayılı Kanun’un 3’üncü maddesinin e bendi kapsamında DMO ana statüsünde yer alan mal ve hizmetler için DMO Genel Müdürlüğünden yapılacak alımlar 4734 sayılı Kanun’a tabi olmamakla birlikte bu kapsamda yapılacak alımların bedelinin aynı maddenin g bendi uyarınca belirlenen parasal sınırları aşmaması gerekiyor. Bahse konu harcama birimleri tarafından temini gerçekleştirilen demirbaş niteliğindeki malzemelerin toplam bedeli 2023 yılı için belirlenmiş parasal sınırın üstünde olup, sınır değerlerin altında kalmak amacıyla alımların kısımlara bölündüğü tespit edilmiş.

• Diğer bir bulgu, şehir hastanesinin ihtiyaç duyacağı hizmet alımlarının yapım işi tamamlanmadan pazarlık usulü ile temin edilmesidir.

Şehir Hastanesinin ihtiyaç duyacağı hizmet alımları ve yapım işinin tamamlanmasına en az 6 ay varken süresinden önce ve pazarlık usulü ile temin edilmiş. Şöyle ki ilk ihaleye (29 Aralık 2020) ait geçici kabul tutanağı 14 Ağustos 2023’te düzenlenmiş, tutanakta belirtilen eksik veya kusurlu işlerin tamamlanması amacıyla şirkete 25 Eylül 2023’e kadar ek süre verilmiş. 4 Nisan 2023’teki yapım ihalesine ilişkin sözleşme ise 10 Mayıs 2023’te imzalanmış, işin süresi 150 gün olarak belirlenmiş ve 17 Mayıs 2023’te hastane teslimi gerçekleştirilmiş.

Bu duruma rağmen Antalya İl Sağlık Müdürlüğü tarafından 18 Nisan 2023’te Görüntü Arşivleme ve İletişim Sistemleri (PACS) hizmet alımı, 19 Nisan 2023’te aylık araç kiralama ile puan karşılığı hizmet alımı ihalelerinin gerçekleştirildiği ve yükleniciler ile mayıs ve haziran aylarında sözleşme imzalandığı tespit edilmiş.

Bu ihaleler de pazarlık usulü ile yapılmış. Oysa hastanenin yapım süreçlerinin 2023 yılının sonuna kadar devam ettiği dikkate alındığında, bu hizmetlerin temini için acil bir durum olmadığı ortada.

Diğer taraftan PACS ve araç kiralama hizmet alımı sözleşmelerinde iş yeri tesliminin 30 gün içerisinde yapılacağı ve fiyat farkı ödenmeyeceği belirtilmiş, ancak yapım işine ilişkin ilk ihalenin geçici kabul tutanağının ağustos, ikinci ihaledeki yer teslim tutanağının ise mayıs ayında düzenlendiği dikkate alındığında zamanından çok önce temini sözleşmeye bağlanan hizmet alımlarının mevcut sözleşme hükümleri çerçevesinde sürdürülmesinde sorunlarla karşılaşılması muhtemel.

Yukarıda Antalya Şehir Hastanesi ile örneklediğim KÖİ projeleri ile ilgili Sayıştay’ın denetim raporlarında Kamu İhale Mevzuatı ve Kamu Mali Yönetimi Kontrol Kanununa aykırı durumlar var. Tüm bu tespitler uzun yılardır yapılıyor. Birkaç örnek vermek gerekirse; şehir hastanelerinde nihai tamamlama süreçleri sağlıklı yürütülmüyor. Bazı projelerde yapım işlerine ilişkin idari şartname ve sözleşmelerde fiyat farkı hesaplanmasında kullanılacak endekslere yer verilmemiş.

KÖİ projelerinin çoğunda toplam sabit yatırım tutarına dahil olarak getirilmesi gereken ekipmanların (tıbbi cihaz ve mefruşat) geç getirilmesi veya hiç getirilmemesi durumlarına sıklıkla rastlanıyor. Hatta bu duruma rağmen toplam sabit yatırım tutarında ve bu işlerin etki ettiği diğer tıbbi ekipman destek hizmetinde değişiklik yapılmıyor. Yüklenicilere aldırılmasına ihtiyaç duyulan bilgisayar, telefon gibi araç gereçlere ilişkin hükümlerin açık bir şekilde düzenlenmediği gibi ihtiyaçların alınmaması halinde uygulanacak cezalar da yetersiz. Projede yer teslimi yapılmadan inşaat işleri başlamasına rağmen, yatırım ve işletme dönemlerine ilişkin revizyonlar yapılmıyor. Bitirilmemiş işler kapsamında şirket tarafından belirli bir süre içerisinde yapılması gereken işler oluyor, hatta toplam sabit yatırım tutarına dahil olan bu eksiklikler için mahsuplaşma süreci işletilmiyor.

Örnekleri arttırmak mümkün. Bu usulsüz ortamda yapılan ve sunulan hizmetin kalitesi düşük kalıyor ve halka hizmet değil eziyet haline gelmesine neden oluyor. Verilen garantiler bütçeye yük olurken, kamu kaynakları da ihale süreçlerinde israf oluyor.

Sayıştay tarafından yürütülen denetimler, kamu idarelerinin faaliyet sonuçları hakkında TBMM’ye ve kamuoyuna güvenilir ve yeterli bilgi sunulmasını sağlıyor. En önemlisi bütçe hakkının tesisi için tüm bu raporlar çok değerli. Sayıştay’ın değerli çalışanlarının emeklerine sağlık. KÖİ modellerinin içyüzü daha görünür hale geldiğine göre sorunu tespitten öte yaptırımların uygulanması gerekir.