Bütçe süreci, Cumhurbaşkanı tarafından en geç Eylül ayının ilk haftası sonuna kadar onaylanan Orta Vadeli Programın RG'de yayımlanması ile başlar. Üç yıllık öngörülere sahip olan Orta Vadeli Programda ekonomik, mali göstergelerin objektif ve gerçekçi öngörülmesi, her şeyden önce bütçenin kaynak kullanan/tahsis eden yapısıyla kamu dengeleri ve bütçe hedefleri açısından gereklidir.

Ancak son iki yıldır bütçe tahminlerinde isabet sağlanamıyor, çünkü bu yıl da geçen yıl olduğu gibi program hedeflerinden uzaklaşıldı. Enflasyon, kur yükselişleri, cari açık, seçim ekonomisi, depremin sarsıcı etkileri gibi nedenlerle devam etmekte olan makroekonomik istikrarsızlıklar günden güne artıyor. Yaklaşık 20 ay denenen Türkiye Ekonomi Modeli, makroekonomik göstergeleri bozdu, geriye yüksek enflasyon, eriyen merkez bankası rezervleri, rekor cari açık, yüksek bir CDS bıraktı.

Seçim sonrası para ve maliye politikasında rasyonelleşme söylemleri sonucunda ilk olarak para politikasında kademeli sıkılaşma ve sadeleşme uygulamalarına başlandı, ardından vergi artışları ile maliye politikası da sıkılaştı.

Maliye politikasında sıkılaşmanın temel nedeninin, yüzde 3,5 olarak hedeflenen bütçe açığı/GSYH rasyosu olduğu açık. Çünkü tüm gelişmeler bu hedeften büyük sapma ile 2001 krizindeki gibi bir bütçe açığı/GSYH oranını çağrıştırıyor. Ancak mali disipline yönelik kararların toplumun genelinde bırakacağı ekonomik, sosyal etkiler ve bozulan ekonomik yapıya etkileri, artan vergi yükünün toplumda adaletli ve dengeli dağılımı, rakamsal bir bütçe açığı rasyosundan çok daha önemli.

Ama sonuçta kamu kurumlarının işleyişinde ödenek yoksa, hizmet de duruyor. Çünkü özel sektörden mal ve hizmet temini çok yaygın, ihaleler yoluyla öğle yemeğinden bilgisayara, çöp toplama hizmetinden yol yapımına kadar özel sektörün en önemli müşterisi, kamu kesimi (bu konuyu, bir başka yazıda ele alacağım). Dolayısıyla sıkı maliye politikası bir yana bütçede ödenek üstü harcama yapabilmek için ve en önemlisi bütçe hakkı açısından Ek Bütçe kaçınılmaz hale geldi. Ek Bütçe kanun teklifi de Cumhurbaşkanı'nın imzasıyla 7 Temmuz Cuma günü TBMM Başkanlığı'na sunuldu.

Ek bütçenin gider tarafı, başta 6 Şubat depremlerinin mali yükü olmak üzere kamunun çeşitli sosyal ve ekonomik hizmetlerinin devamlılığını sağlamak için kamu kuruluşlarının ödenek ihtiyaçlarını karşılayabilmek amacıyla 1.119,5 milyar TL büyüklüğünde teklif edildi. Ek bütçe ile birlikte merkezi yönetim bütçe giderleri yüzde 25 artışla 5.589,1 milyar TL'ye ulaştı.

2023 yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanunu Teklifinde merkezi yönetim bütçe giderleri 4.469,6 milyar TL olarak belirlenmişti. Buna göre toplam bütçe giderlerinin GSYH'ye oranı yüzde 24 olacaktı. Ancak ek bütçe ile birlikte büyüyen yeni bütçe giderlerinin GSYH içindeki payı (OVP'de öngörülen GSYH büyüklüğü değişmezse) yüzde 30'a ulaşıyor.

Günümüz hakim iktisadi anlayışına göre devletin ekonomi içindeki payının küçülmesi gerekirken, bu payın aşağıda yazdığım gerekçelerle daha da büyümüş olduğuna tanık oluyoruz.

Bütçenin gider tarafı büyürken gelir tarafı da büyüyecek. 5018 sayılı Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol Kanunu m. 19'a göre Ek Bütçe, karşılığı gelir gösterilmek kaydıyla yapılabilmektedir. Dolayısıyla vergi artışlarına hazırlıklı olmamız gerektiğini de hatırlatmakta fayda var (Gelir yaratma tarafını, bu yazının devamı olarak ele alacağım).

Ek bütçe ile bütçe giderlerinde teklif edilen ek ödenek dağılımı ve tüm bu giderlerdeki artış oranları şu şekilde:

• Mal ve Hizmet Alım Giderlerinde 2023 başlangıç ödeneği 318,7 milyar TL iken, ek bütçeyle 100,8 milyar TL teklif edildi, ödenekteki artış oranı yüzde 31,7'ye yükselecek.
• Faiz Giderleri için 2023 başlangıç ödeneği 565,6 milyar TL iken, ek bütçeyle 80,5 milyar TL teklif edildi, ödenekteki artış oranı yüzde 14,2 olacak.

İç ve dış borç faiz giderleri, Hazine ve Maliye Bakanlığı bütçesinde görünür. Zaten iç ve dış borç faiz giderleri nedeniyle Hazine ve Maliye Bakanlığı'nın bütçesi diğer bakanlık bütçeleri arasında en ön sırada yer alır. Ayrıca bu bakanlık ek bütçe ile 279,8 milyar TL daha ödenek alacak.

2023 yılında faiz giderleri için başlangıç ödeneği 565,5 milyar TL olarak ayrılsa da, bankaların menkul kıymet tesisi zorunluluğunun Hazine'ye getirdiği faiz yükü ve iç borç stokunun geldiği yüksek düzey de artacak faiz giderleri dikkate alındığında sadece 80,5 milyar TL ek ödenek öngörüldü.

80,5 milyar TL'lik ek faiz gideri ödeneğinin yüzde 67'sini iç borç faizleri oluştururken yüzde 10'luk kısmı kira sertifikası (sukuk) giderine ayrılacak.

Ek bütçe öncesinde faiz giderlerinin bütçedeki payı yüzde 12,5 iken ek bütçe sonrası bu pay yüzde 11,5'e inecek. Oysaki para politikasındaki sıkılaşma politika faizini ve dolayısıyla hazinenin iç borçlanma faizini arttıracağından, bu şartlarda hazinenin iç borç faiz giderinin artış göstereceği açık. CDS düşmediği sürece dış borç için ödenecek faiz de yüksek olacak. O nedenle bu kalemdeki ek ödeneğin neden düşük düzeyde olduğunun açıklanması gerekir.

• Cari Transferlerde 2023 başlangıç ödeneği 1.682 milyar TL iken, ek bütçeyle 258,9 milyar TL'lik ek ödenek bütçenin bu en büyük gider kalemine gidecek. Artış oranı da yüzde 15,4 olacak.

Ek bütçeyle teklif edilen 258,9 milyar TL'lik cari transferler ile kamu bankaları ve kamu kurumlarının görev zararları, işletmelere verilen sübvansiyonlar vb transferlerin devamı sağlanmış olacak.

2022 Nisan ayından bu yana cari transferler içinde, kur artışlarıyla beraber giderek büyük yer kaplayan KKM'ye ödemeler, artık TCMB tarafından üstlenilecek. Kurun nereye gideceğini kestirmek zor, ancak KKM ödemeleri bütçeden uzaklaştırılmış olmasına rağmen, bu kalemdeki ek ödenek teklifi oldukça yüklü. Hatta sadece cari transferler için teklif edilen ödenek, toplam ek bütçenin yüzde 23'ü.

• Sermaye Giderlerinde 2023 başlangıç ödeneği 315,8 milyar TL iken, ek bütçeyle 67,4 milyar TL teklif edildi, ödenekteki artış oranı yüzde 21,5.
• Borç Verme kaleminde 2023 başlangıç ödeneği 359,2 milyar TL iken, ek bütçeyle 51,2 milyar TL teklif edildi, ödenekteki artış oranı yaklaşık yüzde 14.
• Yedek Ödenek için 2023 tahmini 90 milyar TL idi. Ek bütçeyle 77 milyar TL Yedek Ödenek eklenecek. Dolayısıyla bu kalem yüzde 85 artış yönünde revize edilecek.

Aslında Yedek Ödenek, merkezi yönetim bütçe gelir ve gider tahminleri yıl sonu büyüme, enflasyon, dolar/TL kuru, dış ticaret açığı vb göstergelere göre yapılırken bütçe uygulaması sırasında ortaya çıkacak acil ve öncelikli hizmetlerin yürütülmesi amacıyla konulması gereken ödenektir. Sadece Yedek Ödenek kalemindeki revizasyon bile, 2023'ün henüz ilk yarısında 2023'ün bütçe gelir ve gider tahminlerinden sapmanın boyutunu göstermeye yetiyor.

• Sermaye Transferlerinde 2023 başlangıç ödeneği 37,3 milyar TL iken, ek bütçeyle 483,7 milyar TL teklif ediliyor. Bu kalemde yüzde 1170 gibi görülmemiş düzeyde bir artış olacak. 2023 bütçesinde sermaye transferlerine ayrılan ödenek zaten yüzde 22 aşılmıştı. Sermaye transferlerinin bütçe giderleri içindeki payı son yıllarda yüzde 1 bile değilken, şimdi ek bütçedeki ödenek teklifiyle yüzde 9'un üzerine çıkıyor.

Bütçedeki payı birden bire artış gösterdiği için kısaca tanımlamak gerekirse; sermaye transferleri, karşılıksız olarak yapılan bütçe gideridir. Gerçek ya da tüzel kişilerin bina vb. inşaat işi, ulaşım aracı, makine-demirbaş gibi sermaye niteliğindeki harcamalarını karşılamak, bazı kamu kurumlarına sermaye temin etmek için yapılır. Tanımdan da görüldüğü gibi bu transferler karşılıksızdır. Bu transferler yurtiçine ve yurtdışına gerçekleştirilir. Yurtiçi sermaye transferleri; öncelikle kamu ekonomik birimlerine (Genel/Özel Bütçeli İdareler, Düzenleyici ve Denetleyici Kurumlar, Yerel Yönetimler, SGK, KİT, Döner Sermaye, Fonlar, kamu bankaları) yöneliktir. Bu kamu ekonomik birimlerinin dışında kalan diğer kamu kurumlarına, özel teşebbüslere, STK'lara, vakıf üniversitelerine, hane halklarına vb. yapılan sermaye transferleri de vardır. Ayrıca Türk Kültür Varlığının Korunması ve tanıtımına, siyasi tanıtıma, Gençlik Hizmetleri ve Spor İl Müdürlüklerine, Kalkınma Ajanslarına, üniversite ve kamu kurumu ile savunma ve uzay sanayii Ar-Ge projeleri dahil çeşitli proje giderlerine transfer yapılır. Yurtdışı sermaye transferleri de dış ülkelere (KKTC ve diğer ülkeler), uluslararası kurum ve kuruluşlara veya yurtdışında bulunan eğitim kurumlarına (Türki devletlerdeki üniversiteler gibi) sermaye birikimi amacıyla veya sermaye nitelikli mal ve hizmetlerin finansmanı amacıyla karşılıksız olarak aktarılır. Dolayısıyla bir mali yılda sermaye transferi alabilecek kurum sayısı 253 adet.

Ayrıca teklif edilen ek bütçede 527,3 milyar TL tutarında 6 Şubat depremlerinin mali yüküne yönelik ihtiyaç duyulan ödenek de vardır. Ek bütçede kamu kurumu bazında en yüksek ek ödenek 482,8 milyar TL ile Afet ve Acil Durum Başkanlığına (AFAD) ayrılacak. AFAD'ın bütçesini şu yazımda ayrıntılı yazmıştım: AFAD'ın 2022 yılı bütçe ödenek teklifi 2,4 milyar TL olarak belirlenmişti. 2022 Ek bütçe ile ödenek teklifi yaklaşık yüzde 80 oranında arttırıldı. 2022 yılı ek bütçeyle beraber ilk 9 ayda AFAD'ın gerçekleştirdiği harcama tutarı 6,3 milyar TL olarak gerçekleşti. Bu tutar 2022 bütçesinin binde 32'si, 2021 bütçesinin binde 7'siydi. AFAD bütçesi 6 Şubat depremlerinden sonra çok farklılık gösterdi.  

Ek Bütçe ile ilgili en çok üzerinde durulması gereken konulardan biri, 2022 yılındaki ek bütçe cari bütçenin yüzde 60'ı iken, bu yılki ek bütçe, depremlerin yaralarının sarılması gibi çok önemli bir gerekçeyi içinde barındırmasına rağmen cari bütçenin yüzde 25'i kadar oldu. Bu durumun en önemli nedenlerinden biri, bütçe giderleri sınıflandırmasında önde gelen kalem olan personel giderleri için ödenek artışı istenmemiş olmasıdır.  

Personel Giderleri hemen hemen her yıl bütçe giderlerinin yaklaşık dörtte biridir. Geçen hafta kamuda maaş ve emekli aylığı zamları yapıldı. Resmî bir açıklamaya göre kamuda ortalama maaş artışı yüzde 74'müş. Cari bütçede her ay ortalama 87 milyar TL personel gideri yapılıp, ilk beş ayda 952 milyar TL ödeneğin yarısı bittiğine ve maaş/emekli aylığı zamları da seyyanen ödeme dahil yapıldığına göre, 952 milyar TL olan başlangıç ödeneği yüzde 100'den fazla aşılacak.

Ek bütçenin en önemli gerekçelerinden biri olan Personel Giderleri için ödenek teklif edilmedi. Ödenek teklif edilmediyse vergi ile finanse edilmeyecek. Peki nereden ödenecek? Ek bütçede görülen bu ilginç durum yaşanırken, 2023 yılında 660,9 milyar TL olan borçlanma limiti 2.181 milyar TL'ye yükseliyor. Aynı gün Hazine ve Maliye Bakanlığı borçlanma limitindeki bu ek artışın mutlaka borçlanılacağı anlamına gelmediğini, olası gelişmelere karşı önceden limitin rahat tutulması amacını taşıdığını vurguluyor.