25 Ağustos 2021

Devlet Denetleme Kurulu sendika ve meslek örgütlerini denetleyebilir mi?

Anayasa’nın DDK denetimine aldığı özel hukuk tüzel kişileri ise, kamu kurumu niteliğindeki meslek örgütleri (barolar, ticaret ve sanayi odaları, tabip odaları ve bunların üst kuruluşları gibi), işçi ve işveren sendikaları, kamuya yararlı dernekler ve vakıflar ile sınırlanmış.

Ali D. Ulusoy*

Cumhurbaşkanlığı’na bağlı Devlet Denetleme Kurulu (DDK), T.C. idaresinin en üst konumdaki idari denetim birimi. Sonunda bağlayıcı bir yaptırım kararı alma yetkisi bulunmasa da, her konuda idari tahkikat (soruşturma, inceleme) yetkisi var. Vardığı sonucu ise raporla Cumhurbaşkanı'na (CB) sunuyor ve CB gerekli görürse ilgililer hakkında suç duyurusunda bulunuluyor ve/veya sorumlular hakkında idari tasarruflarda bulunulabiliyor (görevden alma, kızağa çekme, disiplin soruşturması vs.).

Konumu ve görevleri bizzat Anayasa’da düzenlenmiş (m.108). 2017 Anayasa değişikliği ile konumu ve görev alanı daha da güçlendirilmiş. Eskiden görev alanında değilken, Silahlı Kuvvetler de görev alanına dâhil edilmiş. Şu anda sadece yargı mercileri görev alanında değil.

Görev alanıyla ilgili geçenlerde (20 Ağustos) yapılan bir değişiklik kamuoyunda tartışma doğurdu. Bazı sendika ve meslek örgütleri, bu yeni değişiklikle Kurulun denetim alanının genişletilmesine şiddetle karşı çıktılar ve hukuksal mücadele başlatacaklarını bildirdiler.

DDK’nın yeni görev alanı hukuka uygun mu?

Anayasa, DDK’nın görev alanını her tür kamu kurum ve kuruluşu, sermayesinin yarıdan fazlası kamu kurum ve kuruluşlarına ait şirket ve kuruluşlar ile bazı özel hukuk tüzel kişileri olarak belirlemiş. Bu özel hukuk tüzel kişileri ise Anayasada sayma yoluyla (numerus clausus) belirlenmiş. Yani bunların Anayasa dışında başka bir mevzuatla (kanun, CBK vs.) genişletilmesi mümkün değil.

Anayasa’nın DDK denetimine aldığı özel hukuk tüzel kişileri ise, kamu kurumu niteliğindeki meslek örgütleri (barolar, ticaret ve sanayi odaları, tabip odaları ve bunların üst kuruluşları gibi), işçi ve işveren sendikaları, kamuya yararlı dernekler ve vakıflar ile sınırlanmış.

DDK’nın yapı ve görevlerini düzenleyen asli mevzuat olan 5 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi (CBK) ise Kurulun görev alanını Anayasa’nın öngördüğünden daha da genişletmiş.

Buna göre Anayasa öngörmemesine karşın, yani Anayasaya aykırı biçimde aşağıdaki özel hukuk kişileri de DDK’nın idari denetimine tabi tutulmuş:

  • Sermayesinin yarıdan fazlası kamuya ait olmamasına rağmen, yönetiminde çoğunluğu devlete geçen (Turkcell veya TMSF kontrolünde olan şirketler gibi) veya devletin altın hisseye sahip olduğu (Türk Telekom gibi) özel şirketler;
  • Kooperatifler,
  • Sermayesinin yarıdan fazlası meslek örgütleri ile sendikalar, kamuya yararlı dernekler ve vakıflara ait veya bunlar tarafından kontrol edilen her tür şirket ve kuruluş (Anayasa sadece sermayesinin yarıdan fazlası kamuya ait şirketleri saymış).

İşin yerindelik yönünden değerlendirmesi farklı olabilir. Ama hukuksal açıdan durum net. Anayasa’nın sayma yoluyla belirlediği ve “ve benzeri”, “gibi” tarzında ifadelerle genişletme olanağı tanımadığı özel hukuk kişilerinin de kamusal denetime tabi tutulması hukuka açıkça aykırı. Üstelik kanunla bile yapılmayıp idari bir düzenleme olan CBK ile yapılması, anayasal özel teşebbüs özgürlüğünü sınırlayıcı niteliği nedeniyle, CBK ile düzenleme alanının ayrıca dışında kalıyor.

Buna karşın yerindelik yani idealizm açısından bakarsak, teorik ve pratik açıdan yapacağım yorum çok farklı.

Teorik açıdan bakarsak, aslında meslek örgütleri, sendikalar, kooperatifler, Kızılay, THK gibi kamuya yararlı dernekler ve vakıfların çok büyük kısmının son derece keyfi yönetildikleri, özellikle yaptıkları harcamalarda, mal ve hizmet alımlarında ve satımlarında, yöneticilerin kendilerinin ve üst düzey personelin maaş ve diğer parasal haklarını belirlemelerinde, işe alımlarda, makam araçları, hizmet binaları dâhil lüks ve şatafatta son derece fütursuz, keyfi, ve kurumu zarara uğratan uygulamalar yaptıkları işin içinde veya çevresinde olan “herkesin bildiği sır”lardan.

Tabii ki istisnaları vardır. Mutlak genelleme doğru olmaz. Ama çoğunluğunun bu durumda olduğundan emin olabilirsiniz.

Bu durumda bunlar üzerinde dışarıdan düzgün ve adil bir kamusal denetim yapılmasında kamu yararı bulunduğu açık. Ama hukuka uygun yöntemlerle yapılması kaydıyla.

Pratik açıdan baktığımızda ise başka bir tablo bizi bekliyor.

Bunlar üzerinde kamunun denetim yetkileri bulunduğunda uygulamanın ne yönde olacağı ise benzer emsallerden dolayı malum.

İktidara yakın olan meslek örgütleri, sendikalar, vakıflar ve bunların kontrolündeki şirketler ve kuruluşlar için kamusal denetimin “kör-sağır ve dilsiz” olacağını; muhalif tarafta olanlar için ise aslan kesilip önlerine gelene “asma-kesme tarifesi” uygulayacağını tahmin edebilirsiniz.

Bu bağlamdaki RTÜK örneğini hepimiz görüyoruz.

Bu itibarla şu konjonktürde DDK tarafından meslek örgütleri, sendikalar ve vakıflar gibi sivil toplum örgütleri üzerinde yapılacak denetimin adil ve tarafsız olacağı gerçekten kuşkulu görünüyor.

Bu noktada başkan dâhil 9 üyeden oluşan DDK üyelerinin (yüksek öğrenim görmek ve kamuda 12 yıl çalışmış olmak dışında) hiçbir objektif nitelik ve liyakat şartı olmadan doğrudan CB tarafından atandığını da belirtelim.

Teftiş kurullarında koordinasyon

Öte yandan DDK’nın yeni yapılanmasında DDK’ya aynı zamanda kamudaki tüm teftiş kurulları üzerinde de bir tür üst koordinasyon makamı fonksiyonu tanınması bence isabetli olmuş.

Önceki sistemde DDK’nın bu yönde bir fonksiyonu mevcut değildi. Bu fonksiyonu bir ölçüde Başbakanlık Teftiş Kurulu icra etmeye çalışıyordu ama yetersizdi. Kamudaki her bakanlığın ve birçok kurum ve kuruluşun teftiş kurulları gerçekten de ciddi bir koordinasyon eksikliği ve tam bir karmaşa içinde kendi başına buyruk biçimde hareket edebiliyordu.

Sonucunda ise kamuda ciddi bir teftiş anarşisi hüküm sürüyordu. Aynı konuya ilişkin bir tahkikat hem Başbakanlık Teftiş, hem ilgili bakanlığın teftiş birimi hem de o kurumun kendi teftiş birimi tarafından yapılabiliyor; ortaya farklı raporlar veya mükerrer soruşturmalar çıkabiliyordu.

Dolayısıyla yeni sistemde DDK’ya bu konuda verilen yeni koordinasyon misyonunun bu karmaşa ve düzensizliği gidermesi beklenebilir.

Yeni sistemin çok yüksek noktalara uzanan ciddi usulsüzlükler ve yolsuzlukları tek elden ve en yüksek seviyeden daha kolayca “kapatma” fonksiyonuna dönüşme riski de bulunuyor tabii ki.

Ne yönde bir performans sergileyeceğini bekleyip görelim.


*Prof. Dr., Ankara Üniversitesi Hukuk Fakültesi.

 

Yazarın Diğer Yazıları

Diyanet’in fonksiyonu nedir?

Cumhuriyetin kurucularının Diyanet'e, Cumhuriyetin ve laik devrimlerin yerleşmesini sağlama misyonu verdiği söylenebilir.  Bu durum, yani Diyanet gibi bir kurumun varlığı aslında Türk laikliğini diğer ülkelerden ayıran en önemli özellik ve Cumhuriyeti kuranların en orijinal icatlarından biri.

Dershaneler geri mi geldi?

Pandemide devletin veremediği eğitimi fiilen bu “merdiven altı” dershaneler telafi etmiş.

Bakanlar yemin etmeden göreve başlayabilir mi?

Anayasa, bakanların TBMM önünde yemin etmesini "göreve başlama" şartı olarak mı, yoksa "göreve devam etme" şartı olarak mı görüyor? Doktrinde tartışmalı.