Geçtiğimiz günlerde iktidar ile muhalefet arasında, salgın hastalık (Koronavirüs) riski kapsamında ihtiyaç sahibi vatandaşlara yardım edilmek üzere, Cumhurbaşkanlığı (CB) tarafından ulusal ölçekte başlatılan bağış kampanyası yanında belediyelerin de yerel ölçekte ayrıca bağış toplayıp toplayamayacağına dair bir polemik yaşandı.

Cumhurbaşkanı (CB), belediyelerin de ayrıca bağış toplamasını, "devlet içinde devlet olma" ve "devlet gücünü dağıtma" girişimi olarak niteleyerek, "kimsenin buna hakkı olmadığını" ve kanuna da aykırı olduğunu ifade etti (Bkz. 1 Nisan 2020 tarihli gazeteler). Akabinde de İçişleri Bakanlığı tarafından çıkarılan Genelge ile belediyelerin bağış toplaması yasaklandı ve toplanan bağışlar da bloke edildi.

İşin bağış toplamaya ilişkin teknik hukuk boyutu aslında son derece basit. Hukuk 1. Sınıf öğrencilerine bile sormak için fazla kolay bir pratik soru olur. Yardım toplamaya ilişkin bir kanun var bu kanun, esas olarak özel hukuk kişilerini hedefleyerek, herhangi bir kişinin genel olarak halktan bağış vs. gibi yollarla yardım toplamasını, -kötüye kullanımları önlemek için- valilik iznine tabi tutmuş. Bu Kanun ayrıca, kamu kuruluşlarına yardım toplama konusunda kendi mevzuatları ile tanınmış hak ve ayrıcalıkların saklı olduğunu açıkça belirtmiş (m.31). Yani bu kanunun "genel" kanun olduğunu ve "özel" kanun hükümlerini etkilemeyeceğini açıkça vurgulamış.

Öte yandan, belediye kanunları (belediye ve büyük şehir belediye kanunları) belediyelerin yine bu kanunlarla verilen görevlerini (ki bunlar arasında "acil yardım hizmetleri" de var) yerine getirebilmek için şartlı veya şartsız bağış toplamalarına açıkça müsaade ediyor. Bu kanunların söz konusu bağış ve yardım toplama konusunda "özel kanunlar" olduğu çok açık. Hukuk 1. Sınıf öğrencilerine öğretilen ilk bilgilerden biri de, bir konuda iki ayrı kanun hükmü arasında ihtilaf varsa ve bu kanun hükümlerinden biri "genel", diğeri "özel" ise, özel kanun hükmü geçerlidir ("lex specialis" ilkesi). Dolayısıyla belediye kanunlarının verdiği özel yetki gereğince belediyelerin bağış toplamasına yasal hiçbir engel yok. Konu teknik hukuk açısından 2+2’nin 4 etmesi kadar açık ve bariz.

Tabii burada mesele bu değil. Herkes de biliyor ki bu mesele aslında hukuksal değil siyasi bir mesele. Belediyelere uygulanan son yasağı, geçen yıl yapılan yerel seçimlerde siyaseten ilk defa ciddi bir yenilgiye uğrayan iktidarın, yerel yönetimler aracılığı ile siyaseten zemin kazanmaya devam eden muhalefeti daha da güçlendirmemek ve önümüzdeki genel seçimlerde de iktidarını koruyabilmek için uyguladığı siyasi taktiklerin bir parçası olarak görmek gerekir.

Gerçi siyaset bilimi literatürü muhalefete yapılan bu türden yapay engellemelerin genelde ters teptiğine dair örneklerle dolu. Kişisel tahminim de zaten bir süredir gerek ekonomi gerek insan hakları yönünden ciddi zemin kaybı yaşayan iktidarın, Koronavirüs'ün de menfi etkisiyle ekonomiyi iyileştirmesinin -en azından yeterince düzeltmesinin- mümkün olmayacağı. Bunun siyasi sonucunun da ilk genel seçimlerde TBMM’de MHP’nin desteği ile bile çoğunluğu korumasının olanaksız görünmesi. CB seçiminde, mevcut CB’nin, muhalefet tek bir güçlü adayda uzlaşamaz ise tekrar seçilme şansı yok değil, ama çok güç. Muhalefet, Ekrem İmamoğlu veya Mansur Yavaş gibi güçlü bir adayda anlaşırsa ufukta tam bir iktidar değişimi de güçlü bir olasılık. Bu arada aslında Anayasa'ya göre mevcut CB’nin 3. defa aday olması mümkün değil, ancak konu hakkında tek yetkili olan mevcut YSK’nın ne karar vereceği herkesin malumu sanırım.

Hukuk sistemimize göre "devlet içinde devlet olma" ve "devlet gücünü dağıtma" yasak mı?

Şimdi gelelim kamu hukuku yönünden asıl önemli soruya:

Anayasamız "devlet içinde devlet olma" ve "devlet gücünü dağıtma" işine nasıl bakıyor?

Hemen eveleyip gevelemeden söyleyeyim:

"Devlet içinde devlet olmaya" iyi bakmıyor. Çünkü "federal" değil "üniter" sistemi benimsemiş. Yani hem yerelin hem de merkezin ayrı ayrı ve aynı anda devlet erki kullanmasına müsaade etmez. Yasama ve Yargı yetkisini sadece merkezi idare kullanabilir örneğin. Yerel idareler kullanamaz. Yürütme yetkisi kullanımında ise iş biraz değişir.

Bu noktada –tıpkı Fransa Anayasasının da benimsediği gibi- bizim Anayasa "üniter" sistemi ciddi biçimde yumuşatmış ve "evcilleştirmiş".

Nasıl mı?

"Merkezden yönetim" ilkesi yanında aynı zamanda "yerinden yönetim" ilkesini de benimseyerek. "Mahalli müşterek ihtiyaçları" merkezi idareden alıp yerel yönetimlere bırakarak (m.127).

Anayasa'ya göre, yeni sistemde Cumhurbaşkanlığı tarafından temsil edilen merkezi idare, ulusal ölçekteki kamu hizmetlerini yürütecek. Yerel nitelikli hizmetler ise yerel yönetimlerin ve esasen belediyelerin tekeline verilmiş. Yani hizmetlerin yürütülmesinde Anayasa, merkezi idare (CB) ile yerel yönetimler (belediyeler) arasında görev paylaşımı yapmış. Birinin diğerinin alanına girmesini ilke olarak yasaklamış. Merkezi idarenin (CB) yerel idarelere (belediyelere) müdahalesi ve denetimi ancak istisnai hallerde ve açık kanuni izin ile mümkün. Yani hukuken öyle idari genelgelerle olabilecek iş değil.

Bu arada acil yardım hizmetleri, toplu konut, kültürel hizmetler, spor hizmetleri gibi hizmetler ise hem ulusal bazda hem de yerel bazda yürütülebilecek hizmetler olarak belirlenmiş yasalarda.

Diğer bir ifadeyle, Anayasa "devlet içinde devlet olma"ya müsaade etmiyor; ama "devlet gücünü dağıtma"ya müsaade ediyor. Acil yardım hizmetleri için bağış toplayan belediyenin bu faaliyeti "devlet içinde devlet olma" anlamına gelmiyor. Devlet gücünün Anayasa'nın izin verdiği şekilde paylaşılması anlamına geliyor. Bunu yapan belediye yetkisini açıkça Anayasa'dan alıyor.

Bu noktada ayrıca vurgulamak gerekir ki, her belediyenin hukuken ayrı "kamu tüzel kişiliği" bulunuyor. Kamu tüzel kişisi demek, devlet adına kamusal yetki ve otorite kullanabilme demek. Bu noktadan da belediyeler hukuken devletin birer parçası.

Sonuçta, karşılaştığımız bu sorun, gerçekte siyasi hesaplaşmaların hukuk arenasına sürüklenmesine bir örnek. Birçok ülkede olduğu gibi Türkiye’de de siyasetçilerin aslında salt siyasi nitelikte olan sorunları hukuk üzerinden tartışıp, sorunu kendi lehlerine çevirmek için hukuk ve hatta Yargı’yı da konuya alet etmeleri ölmeyen bir taktiktir. Ama yanlıştır.

Prof. Dr. Ali D. Ulusoy, Ankara Üniversitesi Hukuk Fakültesi.