06 Nisan 2021

Cumhurbaşkanı kaç defa seçilebilir? (1) | Dünyadan örnekler

Seçim dönemi kısıtlamalarına dönük tartışma, Türkiye'ye özgü değil. Dünyanın farklı yerlerinde bu konuda tartışmalar yaşanıyor, yargısal kararlar veriliyor. Gelgelelim işin trajik yönü, bu tartışmanın yaşandığı ülkelerin ortak noktasının demokrasiye dönük asgari koşulların sürekli kılınamadığı ülkeler olmaları

Nihil novum sub sole. Türkçesi "güneşin altında yeni bir şey yok" anlamına geliyor. Gündelik dilde "gök kubbenin altında yeni bir şey yok" biçiminde de kullandığımız olur. İnsanların, yaşamlarında karşılaştığı hiçbir olgunun yeni, yaşanmamış ve anlaşılmaz olmadığını anlatan, dar anlamda olmasa da geniş anlamda oldukça doğru, eski bir deyiştir bu. Örneğin Türkiye'de belli aralıklarla gündeme gelen, devlet başkanının görev süresi ve seçilme sayısı konusunu ele alalım. Bu konu, hiç de yeni değildir ve ne yazık ki bir türlü bayatlamaz. Durum sadece Türkiye ile sınırlı da değil üstelik. Mesela antik dönemden kalan yazıtlarda bile tartışıldığını hatta düzenlemelere konu edildiğini görürüz. Atina demokrasisinde, yönetimi yerine getiren kurul (bu kurula bule denir) için hizmet süresinin bir yılla sınırlanması ve "arka arkaya olmamak üzere her üyenin en fazla iki kez seçilebilmesi" biçiminde bir kuralın bulunmasını hatırlamak dahi konunun ne denli eski olduğunu gösterir. Devlet yönetimini yerine getirmekle görevli olacak kişilerin rastgelelik (örn. kura) ve süre/sayı sınırlamalarına tabi tutan antiklerde bile bu soruna tam olarak çare bulunamamıştır. Sonraki yıllarda farklı coğrafyalarda iktidarı ele geçirenlerin bundan vazgeçmediği çok sayıda örnek deneyimlenmiştir.

Söz gelimi Jul Sezar, Roma Cumhuriyeti'ni Roma İmparatorluğu'na dönüştürürken görev süresini önce 10 yıla çıkarmış, kısa süre sonra da yaşam boyu hâle getirmişti. Benzer deneyimler, modern dönemde de yaşanmıştı.

Mesela Napolyon Bonapart, Fransız Devrimi'nden sonra kurulan "direktuvar" yönetimini, ünlü "18 Brumaire Darbesi" ile çökertmiş; ardından kendisini, kurduğu konsüllük yönetimine önce başkan (konsül) olarak seçtirmiş ve en sonunda yaptırdığı göstermelik halk oylamasıyla (plebisit) görev süresini ömür boyu hâle getirmişti.

Keza, Weimar Cumhuriyeti'nde 1924'ten itibaren katıldığı seçimlerde oylarını aşamalı olarak arttıran Adolf Hitler, iktidar koltuğuna oturduktan sonra, ilkin 1933'te olağanüstü hâl ilan etmiş, bir yıl sonra da Cumhurbaşkanlığı ve başbakanlık sıfatını birleşmesini öngören baskıcı bir halk oylaması (plebisit) yoluyla bir "reis devleti" (Führerstaat) kurmuştu.

Tarihten örnekler çoğaltılabilir çünkü tarih, iktidar koltuğuna bir defa oturduktan sonra kalkmayan ve kişisel ihtirasları nedeniyle cumhuriyet yönetimlerini yıkıp ülkelerini felakete sürükleyen siyasetçilerle doludur. Yani insan evlatlarının ne denli başarılı oldukları ise tartışmalıdır fakat yine de insanlık böylesi kötüye kullanımlara engel olmaya çalışmaya devam ediyor.

ABD örneği

Devlet başkanının bir monark hâlini almamasına dönük tartışmalar ilk modern anayasanın hazırlandığı ABD'de erken dönemlerde tartışılmış bir konudur. Bu tartışmalarda İngiliz monarşisine karşı cumhuriyetçi savlar öne çıkmış ve bunlara koşut düzenlemelere gidilmiştir. Örneğin devlet başkanının ABD'de doğmuş olması gerekliliği, böylesi bir kaygının ürünüdür. Hazırlık çalışmalarına baktığımızda kurucu babaların, bir İngiliz aristokratının gelip seçimlerde manipülasyonda bulunup iktidarı satın almasından korktuklarını ve devlet başkanının mutlaka ABD'de doğması koşulunu soktuklarını görürüz. (Bizde de ciddiyetsiz 2017 değişikliği taslağında böylesi bir "kopyala yapıştır" hüküm vardı.) Dahası devlet başkanı olma için 35 yaş koşulu getirilirken, bir devlet başkanının çocuğunun, babası öldükten sonra koltuğa oturma iradesi gösterme olasılığını sıfırlamak istediklerini dile getirdiklerini okuruz. Öyle ki ilk başkan George Washington'un sadece kız çocuklarının olması ve bir oğlunun olmaması, başkanın güvenirliğini arttıran bir etmen olarak kaydedilmişti. Bir "oğlu" olmasa da yeni kurulan bir devletin "güneşi"nin aydınlığına sahip olduğu (İngilizce oğul [son] ve güneş [sun] sözcükleri fonetik benzerlik taşır.) söylenen George Washington da bu jeste "ben (İngiliz kralı) III. George'a karşı I. George olmak için gelmedim" diye yanıt vermişti.

ABD'de bu mantığın ürünü olarak Anayasa'nın hazırlık sürecinde seçilme sayısına kısıtlama getirilmek istenmişti. Fakat farklı nedenlerle bu kısıtlamaya Anayasa'da açıkça yer verilmemişti. Buna karşın Başkan Washington, yeni varlık gösteren ulusa örnek olmak ve erdemli bir gelenek başlatmak için iktidar koltuğundan çekilmiş ve üçüncü defa aday olmamıştı. Washington'tan sonra gelen başkanlar da bu geleneği izledi toplam otuz başkanın hiçbiri iki dönemden fazla aday olmadı. Yani yazısız bir kural, adeta anayasal bir uzlaşma oluştu. Gelgelelim 1932'de Franklin Roosevelt bu geleneği bozdu. 1932 ve 1936'daki başkanlık zaferinden sonra II. Dünya Savaşı'nın ortasında 1940 ve 1944 yıllarında da başkan adayı oldu ve seçildi. Bu, ABD tarihinde ilk (ve son) kez yaşanan bir olaydı. Anayasal geleneğin savaş koşullarında bu şekilde bozulmasına karşı 1951'de bir Anayasa değişikliği (22'nci Değişiklik) yapılması sürpriz olmadı ve bir kişinin en fazla iki defa başkan seçilebileceği açıkça Anayasa'ya yazıldı:

"Kimse, Başkanlık görevine iki defadan fazla seçilemez. Daha önce Başkanlığa seçilmiş başka bir kişinin görev süresinin iki yıldan fazla bölümünde Başkanlık sorumluluğunu yüklenmiş veya ona vekillik etmiş bir kişi, bir kereden fazla başkan seçilmez."

Anayasa'da bu hükmün yazılmasından sonra benzer bir sorun gündeme gelmedi. Her ne kadar Başkan Trump'ın bu hükmün aleyhine açıklamaları olsa da düzenleme nettir. Ne var ki bu dünyanın geri kalanı için söylenemez.

Cemal Tunçdemir'in T24'te yazın başında yayımlanan yazısında ortaya koyduğu gibi istikrar kavramının uzun süreli yönetim ile karıştırıldığı Afrika'da, başkanlık koltuğunu ömür boyu bırakmayan başkanlardan ötürü görüntü hiç iç açıcı değildir. Benzer durum, bu sorunu Avrupa ve Amerika bağlamında yaygın olduğunu ortaya koyan ve birazdan değineceğim örnekleri analiz eden bir Venedik Komisyonu raporunda da vurgulanmıştır.

Dünyadan örnekler: Eski Stalinist ülkeler

Devlet başkanlarının yeniden seçilmesi sorunu Avrupa'da pek güncel bir mesele değildir. Bunun Avrupa Konseyi üyesi ülkeler içindeki yansıması post-Stalinist ülkelerde görülür.

Azerbaycan bunun tipik örneğidir. Ülkenin bağımsızlığını kazandığı 1991'den kısa bir süre sonra 1993'te Azerbaycan Komünist Partisinin eski sekreteri Haydar Aliyev başkanlık koltuğuna oturmuş, 2003'te ölümü üzerine oğlu İlham Aliyev göreve gelmişti. Anayasa'da her ne kadar bir kişinin en fazla iki defa seçilebileceği hükmü yer alsa da 2009'da yapılan (tartışmalı) plebisiter halk oylamasıyla bu kısıtlama kaldırılmış ve Aliyev'in başkanlığa devam etmesine olanak sağlanmıştı. Bununla kalmayan Aliyev, 2016'da görev süresini beş yıldan yedi yıla çıkartarak dördüncü defa seçildiği başkanlık sıfatını adeta monarklık niteliğine ulaştırdı.

Rusya'da da 1999-2000 yıllarında başbakanlık yapan ve eski bir KGB ajanı olan Vlademir Putin, 2000 yılında başbakanlık koltuğunu o sırada Cumhurbaşkanı olan Dimitri Medvedev'e bıraktı ve 2008'e kadar sürecek iki dönemde Cumhurbaşkanlığı görevine geldi. Anayasa'nın "Aynı kişi, arka arkaya iki dönemden fazla Rusya Federasyonu Cumhurbaşkanı görevinde bulunamaz" biçimindeki hükmü uyarınca 2008'de yeniden başbakanlığa dönen ve Cumhurbaşkanlığını yeniden Medvedev'e bırakan Putin 2012'de bu düzeneği tekrar tersine çevirdi ve başbakanlığı Medvedev'e bırakarak bir kez daha Cumhurbaşkanlığı koltuğuna oturdu. Aynı zamanda dört yıllık görev süresi altıya çıkmıştı. 2018'de yeniden ve Anayasa'ya göre son kez Cumhurbaşkanı olan Putin, 2020'de "2024 Problemi" olarak adlandırılan sorunu çözmek için çok tartışmalı bir anayasa değişikliği gerçekleştirdi. Kendisinin ve Medvev'in seçim sayılarını sıfırlayarak 2024 ve 2030'da yeniden başkan olma olanağını sağladı.

Kazakistan'da Nursultan Nazarbayev, Kazakistan Komünist Partisi sekreteriyken ülkenin bağımsızlık kazanmasıyla birlikte ülkenin ilk Cumhurbaşkanı (aynı zamanda kendi deyimleriyle "ele başı") seçilmişti. Nisan 1995'te son derece tartışmalı bir plebisiter halk oylamasıyla kendi görev süresini 2000 yılına kadar uzattı. 1999 yılında ve 2005'te tekrar seçildi. 2007 yılında yapılan Anayasa değişikliği ile görevdeki başkanın beş yıllık dönemlerinin sınırının olmadığına dönük bir hüküm getirildi. Bu bakımdan Nazarbayev, Anayasa'da hâlihazırda geçerli olan bir kişinin beş yıllık dönemlerle en fazla iki defa başkan seçilebileceğine dönük hükümden muaf tutuldu. Bu adımlar, bir kişinin yaklaşık otuz yıllık devlet başkanlığının önünü açtı.

Belarus Anayasası'nın (md. 81) ilk hâlinde her ne kadar bir kişinin en fazla iki defa başkan olarak seçileceği yazıyorduysa da 1994'te bu koltuğa oturan başkan Alexander Grigoryevich Lukaşenko, 2004'te iki sorudan oluşan bir plebisiter halk oylaması yaptı. Oylamada halka, bu sayı kısıtlamasını kaldırılmasının yanı sıra kendisinin yeniden başkanlığa aday olmasına hak tanınmasını onaylayıp onaylamadıkları soruldu. Anayasa değişikliğinin kabul edilmesinden sonra 2006, 2010 ve 2015 seçimlerinde yeniden başkan oldu. 2020'deki seçimlerdeki hile tartışması ise hepimizin malumu.

Ukrayna'da da Leonid Kuchma, 1994'te başkan seçildikten sora 1996'da arka arkaya iki defa seçilme yasağı (md. 103/3) hükmü yürürlüğe girdi. 1999'da tekrar seçilen Kuchma, 2004'te yeniden aday olmak istediğinde bu kısıtlama gündeme geldi. Ukrayna Anayasa Mahkemesi, söz konusu kısıtlamanın 1996'dan sonraki seçimler için uygulanabileceğine karar verdi. Dolayısıyla Kuchma bakımdan 2004'te yeniden aday olabilirdi. Ne var ki sonradan "turuncu devrim" olarak ifade edilen olayları tetikleyen 2004 seçiminde bu yönde bir tercih bulunmadı.

Dünyadan örnekler: And anayasacılığı

Bu türden gerilimli tartışmalar, okyanusun öte yanında, Latin Amerika'da da yaşandı ve yaşanıyor. And sıradağlarının bulunduğu ülkelerdeki sosyalist dalgalanmayı anlatan "And anayasacılığı"nın önde gelen ülkelerinin çoğunluğunda yakın zaman önce bu yönde derin tartışmalarla karşılaşılır. Bu gelişmelere baktığımızda, dünyanın "solundaki kıtada" ABD müdahaleciliğine karşı duran liderlerin seçim sayısına dönük sınırlamalarla kavgalı olduğunu görüyoruz. Bu çerçevede, anayasa hukuku yönünden en dikkate çekici örnek Bolivya'dır. Dünyanın ilk yerli başkanı Evo Morales 2005'te seçildikten sonra 2009'da yürürlüğe girecek "dünyanın ilk yerli anayasası" için kolları sıvamıştı. Yeni Anayasa'da (md. 168) bir kişinin arka arkaya sadece bir defa daha seçilebileceği düzenlenmişti. Morales, 2009'da yeniden seçildi. 2014'e geldiğinde Türkiye'dekine benzer bir tartışma yaşandı. Anayasa Mahkemesi 2005'teki ilk seçimin bu zaman sınırının getirildiği anayasa değişikliğinden önce olduğu için hesaba katılmayacağına hükmetti. Morales'in MAS Partisi, 2016'da üçüncü bir defa daha seçilmesinin önünü açan Anayasa değişikliği girişiminde bulundu ve bir halk oylaması yapıldı. Seçmenler bu girişimi, yüzde 51,3 oyla reddetti. Bunun üzerine söz konusu kısıtlama Anayasa Mahkemesinin önüne taşındı ve Mahkeme, bugün bile çokça tartışılan bir iptal kararı verdi. Mahkemeye göre seçme ve seçilme hakkı için sadece "yaş, milliyet, ikametgah, dil, eğitim, medeni ve zihinsel ehliyet veya cezai işlemlerde yetkili bir mahkeme tarafından verilen bir ceza" dışında bir sınırlama nedenine yer veremeyen İnsan Hakları Amerikan Sözleşmesi'nin siyasi haklara getirdiği koruma Anayasa'dan daha ileridir. Mahkeme, göre güvencelerden daha ileri koruma getiren uluslararası sözleşmenin uygulanacağını söyleyerek "Anayasa'ya aykırı anayasa hükmü" (unconstitutional constitutional provision) sonucuna ulaştı. Bu öğreti, 2003'te Kosta Rika'da, 2009'da ise Nikaragua'da da benzer biçimde uygulandı.

Bolivya ile eş zamanlı bir dönüşüm parçası olan ve "And anayasacılığı"nın bir diğer bileşeni olan Ekvador'da Rafael Correa, 2008'de bir anayasa değişikliği gerçekleştirdi. Bu değişiklik uyarınca bir kişinin yalnızca bir defa yeniden seçilebileceği hükmünü getirdi. 2009'da ve 2014'te yeniden seçildi. 2015'te Anayasa değişikliği yapıldı. Geçici hükme göre yeni hükmü 2017'den sonrası için geçerli olmak üzere sınırlama kaldırıldı. Correa, önünde bir engel olmamasına rağmen 2021 seçimlerine katılmayacağını taahhüt etti. Bu bağlamda dikkat çekici nokta, konu Anayasa Mahkemesine taşındığında Mahkemenin bu değişikliğin temel hakları geliştiren bir yönü olduğunu söyleyerek Anayasa'ya aykırı görmemiş olmasıdır. Correa'nın başkan yardımcısı Lenín Moreno 2017'de başkan geldiğinde sadece bir defa yeniden seçilebilmesine dönük bir hüküm getiren anayasa değişikliğini halk oylamasına sundu. Buna göre seçilen her yetkili aynı makama yalnızca bir defa daha yeniden seçilebilir dendi ve 2015'teki sınırlara dönüldü.

Bir diğer And ülkesi olan Venezuela'da; 1990 Anayasası bir kişinin art arda iki defa başkan olamayacağını söylemişti. Hugo Chavez ilkin 1999'da seçilmişti. O yıl yapılan anayasa değişiklik uyarınca iki defa daha aday olabilecekti (md. 230). 2007'de bir Anayasa değişikliği girişimi oldu. Görev süresi altı yıldan yediye çıkarılırken yeniden seçilme kısıtlamalarını da kaldırmak istedi. Bu isteği yüzde 50,65 oyla reddedildi. 2009'da yeniden seçilme konusu yeniden halk oylamasına sunuldu. Halka dayanmak şartıyla Anayasa'nın öngördüğü sürelerde aynı sürelerle yeniden aday olmaya olanak tanıyan halk oylaması yüzde 54,86 oyla kabul edildi. Anayasa Mahkemesi de seçme özgürlüğünün genişlediği gerekçesiyle bu değişikliğe vize verdi.

Solcu devlet başkanlarının pek önde olmadığı Kolombiya'da da Anayasa'da bir kişinin yeniden başkan seçilmesi konusunda mutlak bir yasak varken 2004'te bu kısıtlama iki defaya çıkarıldı. Anayasa Mahkemesi bunun anayasal düzene uygun olduğunu söylese de, 2009'da üçüncü defaya çıkarılması girişimi için aksi sonuca ulaştı ve buna izin vermedi. 2015'e gelindiğinde 1991'deki mutlak yasağa geri dönüldü. Politik atmosfer itibarıyla benzer nitelikteki bir diğer And ülkesi Honduras'taki durum ise iyice özgündü. Yüksek Mahkeme, başkanın yeniden seçilmesine engel olan anayasa hükmünü değiştirmek isteyen kişilere ceza yaptırımı öngören hükmün Anayasa'ya aykırı olduğunu söyledi. Amerikan Sözleşmesi, anayasa ilkeleri, ve ifade özgürlüğüne dönük aykırılık içeriyor dendi. Honduras'ın erken dönem tarihinde anlamlı olan bu yasağın 1982'den bu yana müdahalesiz devam eden demokrasi için artık makul olamayacağını söyledi. Anayasa'da bu yasağı ve bu bağlamda öngörülen vatana ihanet hükmünün de uygulanamaz olduğu kararı verildi. Bu bakımdan "anayasaya aykırı anayasa değişikliği" öğretisi bu ülke bağlamında da uygulama buldu.

Avrupa Konseyi ve Birleşmiş Milletler ne diyor?

Aktarılan örnekler yakın zaman önce Avrupa Konseyi bünyesinde etkinlik gösteren ve zamanında Türkiye hakkında verdiği görüşlerle de kamuoyunu etkileyen Venedik Komisyonu'nun dikkatini çekti. Komisyon bu konuda hazırladığı raporda, sürpriz olmadığı üzere, yeniden seçilme yasaklarına olumlu bir eğilim göstermektedir. Çünkü Komisyon'a göre yeniden seçilme spesifik olarak bir insan hakkı değildir. Konuyla bağlantılı seçilme hakkı, her ne kadar bir insan hakkı olsa da mutlak bir hak değildir. Dönem sınırlamaları, iktidarı elinde bulunduran kişinin erkini sınırsız biçimde kullanmasına engel olma, erkler ayrılığı ile kontrol ve denge gibi anayasal ilkelerin korunması yönlerinden makul sayılabilir. Dahası, başkanın insan haklarını ve Anayasa'yı koruma ödevi vardır ve Anayasa'ya karşı kendi politik haklarını ileri süremez. Başkanın yeniden seçilmesine dönük kısıtlamalar, politik ve insan haklarının gereksiz yere sınırlandığı anlamına gelmez. Komisyon'a göre bu konu her ne kadar devletlerin takdiriyle ilgili bir konu olsa da kısıtlamaların iktidarın kötüye kullanımı amacıyla kaldırılması risklidir. Bu bakımdan başkanın daha uzun görevde kalmasına neden olacak değişiklik süreçlerinde usuli kurallara uyulması ve demokratik meşruluğun pekiştirilmesi büyük önem taşımaktadır.

Venedik Komisyonu'nun bu yaklaşımı BM bünyesinde de paylaşılıyor. Örneğin BM Genel Sekreterine göre:

"Belirli koşullar altında, görev süresi kısıtlamalarının kaldırılması veya değiştirilmesi, siyasi sistemin iyi işlemesi için gereken güveni zayıflatabilir. Eğer öngörülen usullere uyulmazsa, seçimden kısa bir süre önce yapılırsa veya geniş bir toplumsal oydaşma yakalanmazsa, böylesi bir yasal çerçevenin güveni zayıflatma potansiyeli daha büyüktür."

Sonuç itibarıyla, seçim dönemi kısıtlamalarına dönük tartışma, Türkiye'ye özgü değil. Dünyanın farklı yerlerinde bu konuda tartışmalar yaşanıyor, yargısal kararlar veriliyor. Gelgelelim işin trajik yönü, bu tartışmanın yaşandığı ülkelerin ortak noktasının demokrasiye dönük asgari koşulların sürekli kılınamadığı ülkeler olmaları.

1908 Devrimi'nden bu yana hatırı sayılır bir demokrasi deneyimi olan Türkiye hâlâ bu bölümlemede debeleniyor olması ise utanılası.

Yarınki yazıda, bu tartışmanın Türkiye tarihindeki yerini anlatacağım.[*]


[*] Bu yazı dizisine temel olan, daha uzun ve derin versiyon için Anayasa Hukuku Dergisi'nin 2021 sayısında yayımlanan, Erkan Duymaz ile kaleme aldığımız "Sınırlı İktidardan Uzatmalı Başkanlığa" metnini okumanızı öneriyorum.

Yazarın Diğer Yazıları

Güvenilmez güvenlik soruşturmaları

Türkiye, bazı kişilerin akrabası olduğu için kimi mevkilere getirilen niteliksiz kişilerin mi ülkesidir yoksa diğer bazı kişilerin akrabası olduğu için kamu hizmetine alınmayan nitelikli yurttaşların mı?

Recep Tayyip Erdoğan yeniden cumhurbaşkanı adayı olabilir mi?

Bu sorunun biri tartışmasız, biri tartışmalı iki yanıtı var

Cumhurbaşkanı kaç defa seçilebilir? (2) | Türkiye tarihinden notlar

Cumhurbaşkanlığı süresi henüz altı yılı yeni doldurmuş olsa da kimilerine göre Anayasa, Erdoğan'ın 2033'e, yani neredeyse seksen yaşına kadar toplam 19 yıllık bir süre boyunca Cumhurbaşkanlığı koltuğunda oturmasına olanak tanıyor