Bu dizinin ilk iki yazısında, Birleşmiş Milletler, Avrupa Konseyi ve NATO’nun, Türkiye’yi uluslararası toplum ile bütünleştiren stratejik önemdeki üç ana köprü olduğunu vurgulamıştık. Avrupa Birliği’nin de ilke ve hedef olarak ana köprülerden biri olma adaylığının devam ettiğini, ancak şimdilik geçişe kapalı olan köprünün açılmasının önemini dile getirmiştik. Bunun için her iki tarafın da stratejik açıdan ortak yararı gözeterek yaklaşımlarını kapsamlı bir şekilde gözden geçirmeleri gerektiği kuşkusuz.
Bu yazımızda Türkiye’nin Avrupa Konseyi ile yakınlaşabildiği dönemde elde ettiği kazanımları ele alacağız.
Avrupa Konseyi’nin İkinci Dünya Savaşı sonrası uluslararası güvenlik mimarisindeki yerini önceki yazımızda tanımlamıştık. Kısaca Avrupa Konseyi’nin yapısını ve işleyişini hatırlayalım.
TIKLAYIN | Avrupa Konseyi dizisi (1): Ortak değerler ve hukuk
TIKLAYIN | Avrupa Konseyi dizisi (2): Kurucu üye Türkiye
Bir demokrasi evi (belki de kalesi) olarak Avrupa Konseyi, geniş Avrupa siyasi coğrafyasında demokratik bir hukuk devleti gibi örgütlenmiş hükümetler arası bir kuruluştur. Hükümetlerin temsil edildiği Bakanlar Komitesi karar verici yürütme organıdır. Ulusal parlamenter heyetlerin bir araya geldiği AK Parlamenter Meclisi (AKPM), bir danışma organı niteliği taşıyan yasama kanadıdır. Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi (AİHM) ise bağımsız yargı kanadını oluşturur. Bunun dışında, AK standartlarının üye devletlerde uygulanmasını denetleyen ve destek olan denetim ve danışma organları vardır.
Türkiye’nin 1949 doğumlu bu yapının kurucu üyeleri arasında yer alması, uluslararası konumu bakımından önemi yadsınamayacak bir saygınlık göstergesidir.
2000’ler öncesi
Türkiye’nin, 1949’dan 1990’a kadar 23 üye devlet eşiğine ulaşan Avrupa Konseyi’nde, gerek yürütme kanadı Bakanlar Komitesi’nde, gerek yasama kanadı AKPM’de, özellikle kuruluşun genişleme süreci bakımından yönlendirici etkisi arşiv kayıtlarında bulunabilir.
Bu dönemde geliştirilmeye başlanan sözleşme sistemine katkıları da örnek niteliktedir.
Bu arada, tahmin edilebileceği gibi, 1960, 1971 ve 1980 darbelerini izleyen dönemlerde ilişkilerin yönetimi kolay olmamıştır. Buna karşın, kurucu üye Türkiye, Avrupa Konseyi’nde önemli rolünü sürdürebilmeyi başarmıştır.
Bu dönemde, AİHM’e bireysel başvuru hakkını ve AİHM’in zorunlu yargı yetkisini tanımıştır.
1990’lar Türkiye’de özellikle terörizmle mücadelenin gündemi ağırlıklı olarak kararttığı dönem olmuştur. Bir yandan da siyasi istikrarsızlık, kısa süreli koalisyon hükümetleri ve bunlarla bağlantılı ekonomik krizler, Türkiye’nin uluslararası ilişkilerinin kolay olmayan bir zeminde yürütülmesine yol açmıştır.
2000’lerin ilk on yılı: Uluslararası standartlara yakınlaşma
Kasım 2002 seçimlerini izleyen dönem, Türkiye’nin uluslararası standartlara uyumunun gelişmesi bakımından yeni bir zemin oluşturmuştur.
1999’da Avrupa Birliği Helsinki Zirvesi’nde Türkiye’nin aday statüsünün tanınmasının sağladığı olumlu atmosfer, parlamentoda çoğunluğa sahip tek parti hükümeti için uluslararası ortaklar ile işbirliğinin geliştirilmesi fırsatı yaratmıştır.
2000’lerin ilk on yılı, bu fırsatın değerlendirilebildiği bir dönem olmuş, Türkiye’nin uluslararası alanda yumuşak gücü görünürlük kazanmış, demokrasi ve hukuk standartlarının yükselmesi ekonomik alanda da yatırımlar için çekicilik sağlamıştır.
Bu dönemin temel kazanımlarını özetle hatırlayalım.
Türkiye, idari yapısını ve hukuk sistemini, geliştirilmesine kendisinin de katkıda bulunduğu uluslararası standartlara, Birleşmiş Milletler ve özellikle Avrupa Konseyi kriterlerine uyumlu kılmaya yönelik kapsamlı reformlar geçekleştirmiştir.
Birleşmiş Milletler’in 1948 tarihli İnsan Hakları Evrensel Bildirisi ile birlikte en temel insan hakları belgeleri arasında yer alan 1966 tarihli “Medeni ve Siyasi Haklara İlişkin Uluslararası Sözleşme” ve “Ekonomik, Sosyal ve Kültürel Haklara İlişkin Uluslararası Sözleşme” parlamentoda 2003’te onaylanabilmiştir.
O dönemde “Avrupa Birliği Uyum Süreci” olarak tanımlanan reform girişimleri, gerçekte büyük ölçüde Avrupa Konseyi standartlarına uyumu hedefleyen çabalardır. Bu da, Avrupa Birliği ve Avrupa Konseyi ilişkisini dikkate alınca, şaşırtıcı değildir. Her iki örgüt arasında güçlü bir kurumsal işbirliği vardır. Avrupa Birliğinin 27 üyesi, 47 devletten oluşan Avrupa Konseyi içinde çoğunluğu oluşturur. Avrupa Birliği “siyasi kriterleri”, gerçekte ağırlıklı olarak Avrupa Konseyi’nin “demokrasi, hukukun üstünlüğü ve insan hakları standartları” temelinde tanımlanır. Avrupa Konseyi’nin olağan bütçesinin dışında, özellikle demokrasi standartlarının üye devletlere aktarılmasına yönelik projeler için gerekli gönüllü katkılar büyük oranda Avrupa Birliği tarafından sağlanır.
Dolayısıyla, Avrupa Konseyi üyeliği ve standartlarına uyum, Avrupa Birliği üyeliği için de ön koşul olarak görülebilir.
2000’lerin başlarında Avrupa Birliği adayı Türkiye için temel hedeflerden biri, katılım müzakerelerine başlanabilmesidir. Bunun için, Türkiye’nin AKPM denetiminden çıkması, süreçte aşılması gereken engellerden biridir. Demokrasi standartlarına uyumla birlikte, AİHM kararlarının uygulanmasında karşılaşılan sorunların çözümünün de, AKPM denetiminden çıkış koşulları arasında olduğu anlaşılır.
Dışişleri Bakanı Çavuşoğlu 2016 yılındaki AKPM ziyareti. Soldan sağa: Çavuşoğlu, Erdoğan İşcan, dönemin AKPM Başkanı mavi kravatlı Pedro Agramunt ve Genel Sekreteri Thorbjorn Jagland
Nedir AKPM denetimi?
Soğuk Savaş’ın sona ermesi üzerine dağılan Varşova Paktı’nın üyeleri ve varlığı sona eren Sovyetler Birliği coğrafyasında ortaya çıkan bağımsız devletler, 1990’dan itibaren Avrupa Konseyi’ne üye olmaya başlarlar. Rusya Federasyonu da 1996’da üye olur. 1990’da üye sayısı 23 olan Avrupa Konseyi hızla genişlemektedir. Özellikle yeni üyelere Avrupa Konseyi demokrasi, hukuk ve insan hakları standartlarının aktarılmasını kolaylaştırmak ve hızlandırmak amacıyla, 1996’da AKPM yapısında “denetim” (monitoring) sistemi kurulur. Standartlara uyum düzeyinin güven verici eşiğe ulaşması durumunda denetim sürecinin sona ermesi öngörülür.
Avrupa Konseyi’nin yeni üyeleri bu kapsama alınır. Yukarıda izah ettiğimiz 1990’ların zorlu koşullarında, bu kapsama dahil edilen tek eski üye Türkiye olur. 1996’da başlayan AKPM denetimi, Avrupa Konseyi’nin kurucu üyeleri arasında yer alan Türkiye için hızla geride bırakılması gereken bir durumdur.
Türkiye, 2000’lerin başlarında dönemin siyasi yönelimi ve parlamentoda sağlanan uzlaşı sayesinde; Avrupa Konseyi demokrasi, hukuk ve insan hakları standartlarına uyuma yönelik önemli ilerleme kaydeder; muhalif milletvekillerinin hukuk ve demokrasi standartları bakımından tartışmalı koşullarda gözaltına alınmaları ve tutuklanmaları sorununu kontrol altına alır; diplomasimizin geliştirdiği formüllerin siyasi düzeyde uygun bulunması sonucunda o dönemde uygulanamamış AİHM kararları sorununa çözüm bulur. Böylece Türkiye Nisan 2004’te AKPM denetiminden çıkar ve “denetim sonrası diyalog” aşamasına geçer. Buna belki “şartlı tahliye” de diyebiliriz. AKPM’nin denetimin kapatılması kararında öngörülen unsurların yerine getirilmesi durumunda, denetim tamamen kapatılacaktır. Bu unsurlar arasında bugün halen yerine getirilmeyenler bulunmaktadır.
1996’da AKPM denetimine alınan Türkiye, geçekleştirdiği reformlar sonucunda Nisan 2004’te denetimin kapanmasını sağlayabilmiş, denetim sonrası diyalog aşamasına geçmiştir. Böylece, Avrupa Birliği Komisyonu, “Türkiye’nin siyasi kriterlere tatminkar düzeyde uyduğu” sonucuna vararak, “Türkiye ile katılım müzakerelerine başlanmasını” tavsiye etmiş, Avrupa Birliği Konseyi’nin onayı ile 2005’te katılım müzakerelerine başlanmıştır.
Avrupa Konseyi standartlarına yakınlaşma döneminde Nisan 2004’te AKPM denetiminden çıkan Türkiye, Nisan 2017’de yeniden denetime alınır. Bu Avrupa Konseyi tarihinde denetimden çıkan ülkenin yeniden denetime alınmasının ilk ve tek örneğidir. Bu konuyu dizimizin izleyen yazısında inceleyeceğiz.
Avrupa Konseyi ile diğer yakınlaşma adımları
Bu dönemde ilerleme kaydedilen en önemli alanlardan biri, işkence ve kötü muamelenin önlenmesidir.
İşkence yasağı, insan hakları hukukunda, yaşam hakkı ile birlikte, “üstün hukuk” (jus cogens) niteliği taşır. Hiç bir koşulda, iç çatışma, olağanüstü hal ya da savaşta bile askıya alınamaz. Birleşmiş Milletler’in İşkence’ye Karşı Sözleşmesi (CAT); Avrupa Konseyi’nin İşkencenin Önlenmesi Sözleşmesi (CPT), uluslararası insan hakları hukukunun temel belgeleri arasındadır. Türkiye bu sözleşmelere taraf, Anayasa’nın 90. maddesi uyarınca iç hukukunun da üstün parçası. Zaten Anayasa ve iç hukukumuzda da bu sözleşmeler ile uyumlu hükümler var. Sorun, uygulamayı yönlendirecek siyasi iradenin yönü ve gücü.
1990’ların zorlu koşullarından söz ettik. O dönemde işkence yasağı konusunda sorunsuz durumda olmadığımız gerçek. 2000’lerin başında, deyim yerindeyse, bu alanda ligin küme düşme hattındayız. Avrupa Konseyi sözleşmesi ve denetim organı (CPT) bakımından “kötü örnek” durumundayız.
Hukuk zemini mevcut. Siyasi irade işkence konusunda “sıfır tolerans” yaklaşımını etkili bir şekilde uygulamaya yansıtınca, AKPM denetiminden çıkılan dönemde, bu alanda ligin üst sıralarına tırmandık. CPT bakımından “iyi örnek” durumuna terfi ettik. Avrupa Konseyi’nde “iyi uygulama örneği” olarak gösterildiğimiz hatırlanacaktır.
Dışişleri Bakanı Çavuşoğlu'nun AK Bakanlar Komitesi'ne katılımı.
Siyasi ve diplomatik düzeylerde Türkiye’nin yumuşak gücüne çok önemli katkı. Standartlara yakınlaşma ve uyumun kazanımı. Ne yazık ki bu kazanımın son dönemde aşınmakta olduğu izlenimi ve tartışmaları yıpratıcı.
Bu dönemde çıkarılan kanun ile terörizmle mücadele sırasında oluşan zararların tazmin edilmesi uygulaması da, Türkiye’nin saygınlığına güç kazandıran unsurlar arasında. Avrupa Konseyi’nin bir başka “iyi uygulama örneği” olarak tanıtımını yaptığı bir model. AİHM de bunu “etkin iç hukuk yolu” olarak tanımladı. Keşke kimse zarara uğramasa, ama, devletin terörizmle mücadelesinde, örneğin zorla yer değiştirme gibi gelişmeler sonucunda zarara uğrayanlara telafi yolu sağlanması, insan hakları hukuku ile de uyumlu bir yaklaşım.
Bir başka önemli kazanım, Anayasa Mahkemesi’ne bireysel başvuru hakkının tanınması. Yine Avrupa Konseyi’nin “iyi uygulama örneği” olarak tanımladığı ve AİHM’in “etkin iç hukuk yolu” olarak tanıdığı önemli bir adım. Anayasa Mahkemesi’nin yükünü artıran bir uygulama. Öte yandan, yapılan açıklamalar, uygun düzeyde sağlanan insan kaynağı ile Anayasa Mahkemesi’nin bu uygulamayı etkinlikle sürdürebildiğini gösteriyor.
Burada önemli olan, Anayasa Mahkemesi’nin uluslararası insan hakları hukukunun genel ilkeleri, Avrupa Konseyi standartları, Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi hükümleri ve AİHM içtihadı ile uyumlu kararlar vermesi. Yani, Anayasa Mahkemesi içtihadının uluslararası yargı içtihadı ile uyumlu olması. Zaten, Anayasa Mahkemesi kararı sonrasında AİHM yolu açık olmaya devam ediyor.
Eşit derecede önemli diğer unsur, Anayasa Mahkemesi ve AİHM kararlarının tereddütsüz ve koşulsuz uygulanmaları. Bu konuda AİHM ve Anayasa Mahlemesi kararlarını tanımama ya da uygulamama eğilimi, Türkiye’nin uluslararası saygınlığı ve etkinliği bakımından ciddi bir aşınma.
Bütün bunlar da Türkiye’de Avrupa Konseyi’nin demokrasi, hukukun üstünlüğü ve insan hakları standartlarına yakınlaşma ve uyumu ile doğrudan ve yakından bağlantılı.
Esasen, Avrupa Konseyi’ne de ihtiyaç var mı? Bu unsurlar zaten bizim siyasi kültürümüzde ve hukukumuzda yok mu, ya da olması gerekmiyor mu? Kurallara dayalı sistemde temel hak ve özgürlükler ile hukukun üstünlüğünü güvence altına almak, hesap verebilirliği sağlamak, çağdaş yaşamın, siyasi istikrarın, sosyal huzurun ve uluslararası saygınlığın gereği, ekonomik refahın da güvencesi değil mi?
Yine de, küreselleşmenin geri dönemeyeceği bir aşamaya ulaşan dünyamızda, uluslararası barış, güvenlik, istikrar ve refah için ortak değerler temelinde geliştirilen ortak hukuk alanı, güçlü bir güvence olmaya devam edecektir. Dolayısıyla, uluslararası toplum ile bütünleşmemizi sağlayan stratejik köprüler özenle korunmalıdır.
Avrupa Konseyi ile ilgili yazı dizimizin bu bölümünü kapatmadan önce bir unsuru daha vurgulamakta yarar var. Özellikle 2000’lerin başlarından bu yana, yürütme, yasama ve yargı dahil, devletimizin tüm unsurları Avrupa Konseyi ile yakın işbirliği ve danışma içinde. Avrupa Konseyi ile birlikte geliştirilen, çoğunlukla Avrupa Birliği tarafından sağlanan kaynakların da katkısıyla uygulanan çok sayıda eğitim projesine bugüne kadar binlerce görevlimizin katıldığını biliyoruz. Strazburg’da Avrupa Konseyi’ndeki görevim boyunca, Adalet Bakanlığı ve Adalet Akademisi tarafından düzenlenen programlar uyarınca, toplam yüzlerce hakim ve savcıdan oluşan onlarca heyetimizi onurla ve heyecanla ağırladım. Seminerlerde insan hakları hukuku ve uygulaması konusunda kapsamlı bilgi değişimleri gerçekleşti. Hakim ve savcılarımızın insan hakları hukuku konusunda zengin bir bilgi temeline sahip olduklarını biliyorum.
Demokrasinin temel kriteri olan bağımsız yargının etkin işleyişinin güvence altına alınabilmesi durumunda, ulusal düzeyde istikrarın ve uluslararası düzeyde saygınlığın güçlenmesinin önü açılacaktır.
Özetle; 2000’lerin ilk on yılının, Türkiye’nin Avrupa ile ilişkileri bakımından önemli kazanımlara yol açan bir dönüm noktası olduğunu söyleyebiliriz.
Avrupa Konseyi dizimiz devam edecek. İzleyen yazımızda Avrupa Konseyi ile işbirliğimiz bağlamında diğer kazanımları incelemeye devam edeceğiz. Ayrıca, yakınlaşma eğiliminde gözlenen değişim sonucu, tersi durumda kazanımların kaybedilmesinin sonuçlarına bakacağız. Türkiye’nin Avrupa Konseyi’nde “Büyük Üye” (Grand Payeur) olma öyküsünü ve bu kazanımın kaybedilmesinin sonuçlarını değerlendireceğiz.
