Türkiye’de “yerel yönetim” dendiğinde pek çok kişi aşağı yukarı benzer şeyleri anlıyor ama “özerklik” dendiğinde bundan anlaşılanlar başka başka...

Gerçekte bu iki kavram birbirileriyle çok ilişkili. Öyle ki bu iki kavramın kesiştiği, “yerel yönetim” ile “özerk yönetim”i birleştiren Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı isimli bir belge bile var. Türkiye’nin de kurucuları arasında yer aldığı ve Avrupa Konseyi’nin 1988’de ürettiği bu belge, Türkiye tarafından da 1992’de onandı. Bugün tüm Avrupa Konseyi’nin (Gürcistan, Azerbaycan, Ermenistan gibi doğu komşularımız da dahildir) tüm üyeleri bu metni imzalamış bulunuyor.

Bu denli yaygın kabulden ötürü artık yerel yönetim ve özerk yönetimin birleşik iki kavram olduğunu söylemekte abeslik yok. Özerk yerel yönetim ne anlama geliyor, bu Şart’ın hemen 3’üncü maddesinde şöyle tanımlanmış:

“Özerk yerel yönetim kavramı yerel makamların, kanunlarla belirlenen sınırlar çerçevesinde, kamu işlerinin önemli bir bölümünü kendi sorumlulukları altında ve yerel nüfusun çıkarları doğrultusunda düzenleme ve yönetme hakkı ve imkânı anlamını taşır.

Bu hak, doğrudan, eşit ve genel oya dayanan gizli seçim sistemine göre serbestçe seçilmiş üyelerden oluşan ve kendilerine karşı sorumlu yürütme organlarına sahip olabilen meclisler veya kurul toplantıları tarafından kullanılacaktır. Bu hüküm, mevzuatın olanak verdiği durumlarda, vatandaşlardan oluşan meclislere, referandumlara veya vatandaşların doğrudan katılımına olanak veren öteki yöntemlere başvurulabilmesini hiçbir şekilde etkilemeyecektir.”

Tanım iki şeye dikkat çekiyor:

(1) “Kamu işlerinin önemli bir bölümü” yerel makamlarda olacak.

(2) Bu yerel makamların organizasyonunda asgari standart eşiği, idari işlerin yürütülmesinde kendisine sorumlu olunan bir yerel meclis olacak. Yani bir bakıma yerel düzeyde parlamentarizme yakın bir sistemin işlemesi bekleniyor. Daha ileri düzeyde bir katılımcılık sağlanırsa amenna…. Fakat dediğim gibi bu sadece asgari eşik…

Bu yerel yönetim özerkliği, bölgesel devlet veya federal devlet yapılarıyla sağlanabilir.  Dolayısıyla şu hususu özellikle vurgulamak gerekir: Söz konusu şart, üniter devletten vazgeçmeyi gerektirmiyor. Zaten bu Şart’a taraf olan devletlerin çoğunluğu üniter devlet biçimine sahip.

Buna ek olarak şunu da vurgulamak gerekiyor: Şart’a dönük çekincelerin kaldırılması, Kürt sorununu vb. meseleleri tek başına çözmeye matuf değil. Bunu, bir zamanlar hükûmetin Abdullah Öcalan ile görüşmeye başladığı açılım süreci günlerinde bu kişinin, söz konusu çekincelerin kaldırılmasına büyük önem atfetmiş olmasından ötürü söylüyorum.

Avrupa özerklik şartı ne getiriyor?

Şart üniter devlet yapısından çıkmayı gerektirmiyor ama yerel yönetimlere bazı yetkilerin ve güvencelerin tanınması gerektiğini söylüyor. Fikir vermesi için bir solukta en dikkat çekenleri sayayım:

• Yerel meselelerde yetki ve sorumluluklar tercihen yurttaşlara en yakın makamlarda olmalı,
• Yerel yönetimleri doğrudan ilgilendiren tüm konulardaki planlama ve kararlarda yerel makamlara danışılmalı,
• Yerel yönetimin sınırları, yerel yönetimin iradesi olmadan değiştirilmemeli,
• Yerel yönetimlerin kendi iç örgütlenmeleri kendilerince kararlaştırmalı,
• Yerel yönetim personelinin liyakatlı (eğitim, ücret, terfi vs. dahil) olabilmesi için gerekli kaynaklar temin edilmeli,
• Yerel yöneticilerin kazanç kaybı ve meslek yasakları titizlikle düzenlenmeli,
• Merkezi yönetimin idari vesayeti yasal ve ölçülü olmalı,
• Malî özerklik (bu, yeterli malî kaynaklara sahip olma ve bu amaçla yerel vergi ve harç belirleme, malî yönden güçsüz yerel yönetimlerin korunması ve dengenin sağlanması, kaynakların yeniden dağıtılmasında danışılma hakkı, yere makamlara yapılan hibelerin belli projelerin finansmanına tahsis edilme koşuluna bağlanması yasağı, ulusal sermaye piyasasına girme hakkı alt öğelerle düzenlenmiştir) sağlanmalı,
• Diğer yerel yönetimlerle birlikte örgütlenme ve birliklere üye olma ve yabancı yerel yönetimlerle iş birliği yapma hakkı tanınmalı,
• Özerklik yetkilerine müdahale hâlinde yargı yoluna başvurma hakkı tanınmalı.

Yukarıda Avrupa Konseyi devletlerin hepsinin bu metni imzaladığını söylemiştim. Ama bu her devletin metnin tamamını aynen benimsediği anlamına gelmiyor.  Taraf devletlerin kendince şerhleri, çekinceleri var. Mesela Türkiye açısından yerel yönetimler için öngörülen “danışılma”, “iç örgütlenmesine kendi karar verme”, “yerel yöneticilerin göreviyle bağdaşmayan işlerin kanunla belirlenmesi”, “birliklere katılma ve yabancı yerel yönetimlerle iş birliği yapma”, “yargı yollarına başvurma” hak ve yetkileri ile pek çok mali özerklik hükmüne dönük çekinceler bildirilmiş, yani bunlar kabul edilmemiştir.

İlginçtir Türkiye çekince koymasına rağmen bu hükümlerin bazılarının gereklerini yerine getirmekte, çekince koymadığı diğer bazılarının ise gereğini yerine getirmeyebilmektedir. Bu, ülkemize özgü geleneksel çelişkimizdir. Şaşırmıyoruz.

Çekince konmasına rağmen gereği yapılanlar 

Örneğin Türkiye, yerel yöneticilerin göreviyle bağdaşmayan işlerin kanunla düzenlenmesi gerekliliğine çekince koymuştur. Buna karşılık örneğin Belediye Kanunu bir belediye başkanının görevinin devamı süresince siyasî partilerin yönetim ve denetim organlarında görev alamayacağını ve profesyonel spor kulüplerinin başkanlığını veya yöneticiliğini yapamayacağını düzenlemiştir. Mevzuatta milletvekili veya diğer kamu görevi yapmalarına dönük yasaklar da kanunla düzenlenmiştir.

Yine örneğin yerel yönetimlerin örgütlenme ve iş birliği yetkilerine dönük çekinceye rağmen Anayasa “Mahalli idarelerin belirli kamu hizmetlerinin görülmesi amacı ile, kendi aralarında Cumhurbaşkanının izni ile birlik kurmaları”na (md. 127/son) olanak tanıyor. Keza kanun, Türkiye Belediyeler Birliğini kurmuştur. Bundan başka Karadeniz, Güneydoğu Belediyeleri, Marmara, Ege, Trakyakent gibi belediye birlikleri vardır. Keza, il özel idarelerini bir araya getiren Vilayetler Birliği mevcuttur. Uluslararası düzeyde de (her ne kadar Çevre ve Şehircilik Bakanlığının izni gerekse ve bu yetki keyfî kullanılırsa bir tehdit yaratır görünse de) belediyeler, belediye meclisinin kararıyla faaliyet alanlarıyla ilgili uluslararası kurum ve kuruluşlara kurucu üye veya üye olarak katılabilmekte, yabancı yerel yönetimlerle ortak faaliyet ve hizmet projeleri sürdürebilmekte. Çeşitli belediyelerin NALAS ve CEMR gibi uluslararası yapılara üye olduğu, keza pek çok belediyenin yabancı belediyelerle “kardeş şehir” uygulamasına giriştiği vaki…

Bunlardan başka; Türkiye, her ne kadar “yerel yönetimlere yapılan hibelerin yönlendirici olmayıp kendi takdir hakkı çerçevesinde kullanılmasının uygun olması” yönündeki hükme çekince koymuş olsa da gerçekte bu yönde bir marj tanınmış gibidir. KÖYDES veya BELDES isimli programların yoksul köylere ve belediyeler için sağladığı (su temini, suyun temizlenmesi ve yerel yolların yapımı vs. başta olmak üzere, kendi başlarına gerçekleştiremeyecekleri yatırım projelerini tamamlamalarına yardımcı olan) finansman buna örnek sayılabilir. Keza Cumhurbaşkanlığı Stratejik Bütçesi içinden de belediyelere ayrılan bir pay vardır ki bunlar da Şart’ın koşullarına uymaktadır. Fakat bu bütçenin, Cumhurbaşkanlığı ile aynı siyasal eğilimde olmayan belediye başkanları için kullandırılmaması bir sorundur ki bu “partili Cumhurbaşkanı” uygulamasından kaynaklanır.

Son olarak; Türkiye yerel yönetimlerin yargısal başvuru hakkına/yetkisine ilişkin çekince koymuş olmasına rağmen yerel yönetimlerin idari yargıda taraf olmasına öteden beri izin vermiştir. Bana kalırsa bu konudaki sorun yerel yönetimlerin, kendileriyle ilgili kanunlara karşı AYM’ye başvuru yapamaması olabilir. (Almanya’daki “Komünal Anayasa Şikâyeti” benzeri bir usulü öteden beri öneriyorum.)

Çekince konmamasına rağmen gereği yapılmayanlar

Türkiye, yerel yönetimlerin coğrafi sınırlarını kendilerinin belirlenmesi gerektiğinde kâğıt üzerinde hemfikir görünüyor. Vaktiyle Menderes döneminde Kırşehir’in ilçe yapılarak cezalandırılmasının kötü hatırası, tamamen unutulmamış olsa gerek.

Ne var ki uygulamada durum başka. 2014 yerel seçimlerinden önce yapılan kimi değişiklileri hatırlayalım. Köyle mahalle yapılıp kimi belde belediyeleri kaldırılmış mahallelere dönüştürülmüştü. Öyle ki AK Parti iktidara geldiğindeki belediyelerin sayısı yarı yarıya düşürülürken sınırlar da yeniden çizilmişti. Bu sınır değişikliklerinin bir tür seçim hilesi (literatürde “gerrymandering” derler) olduğu savı yabana atılır değildi.

Bundan başka asıl sorunlu mesele, “kayyım” uygulamalarıdır.  Buna neden olan temel dayanak, Anayasa’nın 127’nci maddesindeki şu hüküm:

“Mahalli idarelerin seçilmiş organlarının, organlık sıfatını kazanmalarına ilişkin itirazların çözümü ve kaybetmeleri, konusundaki denetim yargı yolu ile olur. Ancak, görevleri ile ilgili bir suç sebebi ile hakkında soruşturma veya kovuşturma açılan mahalli idare organları veya bu organların üyelerini, İçişleri Bakanı, geçici bir tedbir olarak, kesin hükme kadar uzaklaştırabilir.”

Uygulamada pek çok belediye başkanı hakkında terör davası açıldığını, henüz bir ceza almamış olmalarına rağmen partili İçişleri Bakanları tarafından siyasi rakibi olabilecek figürler hakkında “uzaklaştırma” tedbiri uygulandığını ve yerine bir başka belediye başkanı atandığını (kayyım buna deniyor) biliyoruz.

Sayısını takip edemiyorum ama geçtiğimiz seçim döneminde 50’den fazla belediye başkanı için bu müdahalenin uygulandığını gördük. Bir kişinin terör mahkûmu olursa belediye başkanı olamaması anlaşılır ama daha hüküm yokken peşinen ve bu kadar çok sayıda seçilmiş kişinin görevden alınmasında her hâl ve kârda ağır abeslik var.

Çekince konup gereği yapılmayanlar

Türkiye’nin yerel yönetimler sorununun kronik sayılabilecek başlığı hem kâğıt üzerinde hem de uygulamada Şart ile uyumsuz pratiklerle ilgili.

Danışmama Sorunu: Bu konudaki öncelikli sorun, yerel yönetimlerle ilgili karar ve kuralların yerel yönetimlere danışılmaksızın alınabilmesinde. Türkiye’nin danışmanlık konusunda çekincesi var ve bu yetki zaten mevzuata da aktarılmış değil. Böyle bir anayasal yükümlülük yok. Yerel makamlara danışmak ve kendilerini ilgilendiren konularda devlet organlarının karar alma sürecine katılımlarını sağlamak için özel olarak kurulmuş bir organ, idari yapı veya ikili komisyon vs. bulunmuyor.

Mevzuat Hazırlama Usul ve Esasları Hakkında Yönetmelik’te “Taslaklar hakkında konuyla ilgili mahallî idareler, üniversiteler, sendikalar, kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları ile sivil toplum kuruluşlarının, iş ve yatırım ortamına ilişkin taslaklar hakkında ise ayrıca özel sektör paydaşlarının görüşlerinden de faydalanılır.” dese de bu, “dostlar alışverişte görsün” mantığıyla uygulanan bir usul. Bu bildirimlerde 15 gün içinde görüşünüzü bildirin vs. gibi yazı yazılsa da yazılar çoğu kez mevzuat çıkmasına bir gün kala, hatta bazen mevzuat çıktıktan sonra gerçek muhataplarına ulaşıyor.

Öte yandan mevzuatta açık hüküm olmasa da uygulamada Cumhurbaşkanı keyfe keder belediye başkanları toplantısı veya yılda bir “Muhtarlar Toplantısı” yapıyor olsa da bunun gerçek bir “danışma” olmadığı açık.

Öte yandan Türkiye “Yerel makamlara, yeniden dağıtılan kaynakların kendilerine nasıl tahsis edileceği konusunda uygun bir şekilde danışılacağı”nı (md. 9/6) öngören hükme de çekince koymuştur. Buna koşut olarak Türkiye'de yerel finansman konusunda hükümet içi siyasi müzakerelerde bulunmak ve yerel makamlara danışmak için özel bir organ bulunmamaktadır. Yerel finansman söz konusu olduğunda belirli, olumlu bir istişare modeli yoktur. Aksine, merkezi hükümet bu alandaki çoğu soruna tek taraflı olarak karar vermekte ve hatta bazı yerel vergilerin oranların da ötesinde birçok belediye ücretinin asgari ve azami miktarlarını dahi bizzat belirleyebilmektedir.

Kendi İç İdaresini Belirleyememe Sorunu: Türkiye, Şart’ta yer alan yerel belediyelerin kendi idari yapılandırmasında özerklik tanıyan hükme çekince koymuş bulunuyor. Bu çekinceye koşut olarak merkezi mevzuat, yerel yönetimlerin organlarını ve bürokratik yapılarını en ince ayrıntısına kadar düzenliyor. Bu ülke çapında bir homojenlik sağlama ereğiyle açıklanabilir bir durum ama takdirin aşırı daraltılması asgari bir özerkliğin önünde engel teşkil ediyor. Kimi önemli mevkiler için üye sayısı, görevli sayısı ve süresi konusunda bile yerel yönetimlerin pek bir takdiri bulunmuyor. Bu iyi mi kötü mü tartışılır ama kaydedilmesi gereken bir husus.

Ölçülülük Sorunu: Türkiye, Merkezi idarenin yerel makamları denetlemesinde ölçülü davranılacağına dair hayli merkezi bir hükme (md. 8/3) çekince koymuş durumda. Aslında bir hukuk devletinin zorunlu sonucu olan bu hususta konulan çekincenin olumsuz pratiğini görevden alınan belediye başkanı sayısının “aşırı”lığında görebilmekteyiz.

Sonuç

Yerellik ama daha da çok özerklik kavramı Türkiye’de birden çok nedenle ürkütücü bir kavram. Balkan harbinden bu yana süregelen -nereden bakıldığına bağlı olarak doğal da sayılabilecek- bölünme kaygısı, bunun başlıca nedeni olsa gerek. Fakat tam da bu nedenle aksi yönde düşünen kimi kesimler, özerklik kavramına gereğinden çok anlam yüklüyor. Bugün Avrupa standartlarındaki özerklik kavramı, pek çoklarının hayalindeki özerklik kavramıyla da örtüşmüyor. Kavram, ifrat ve tefrit arasında bir ortalamaya denk düşüyor.

Ha, Türkiye bu vasatın gerisinde, o ayrı…