03 Temmuz 2022

Kamu - Özel İş Birliği projeleri (II) | Ne yapmalı, nasıl yapmalı?

Neden özelleştirme? özelleştirme üzerine kısa bir New York hikâyesi

Üniversitede ders verdiğim yıllarda "Privatization and Public-Private Partnership- Özelleştirme ve Kamu-Özel İş Birliği" başlıklı kitabını kaynak olarak kullandığım Profesör E. S. Savas'ın özelleştirme düşüncesinde kendisine ilham veren ilginç hikâyesini sizlerle paylaşmak istedim. Savas, kitabının giriş bölümünde özelleştirme ile ilgili çalışmaları ve hikâyesinin 9 Eylül 1969 Pazar günü başladığını yazar. Aynı gün yağmaya başlayan yoğun kar ve şiddetli kar fırtınası New York şehrini çok hazırlıksız yakalamıştır. Böyle bir felaketi yaşarken kar temizliğinde sınıfta kalan Belediye Başkanı üzerinde ciddi bir istifa baskısı oluştuğunu ifade eden Savas, Başkan John V. Lindsay'ın kendisine Belediye yönetiminde Birinci Başkan Yardımcılığını önererek bir an önce bu sorundan kurtulmak istediğini yazar. Çalışmalarına hemen başlayan Savas, ilk bulgularında Belediye Temizlik İşleri Departmanının günlük mesaisinin ancak yarısını kar temizliği için harcadığını keşfeder. Günün diğer yarısının çalışanların ısınma molası, yakıt tedariği, kahve molası ve kişisel temizlik gibi işlere ayrıldığını fark edince ciddi bir şekilde düşünmeye başlar. 

İlk olarak Temizlik İşleri Departmanının kar fırtınası gibi acil bir durum olmadığında neler yaptığını inceler. Çöp temizliği ve atıkların toplanması gibi birinci derecede öncelikli işlerin aksatılmadan nasıl yürütülebileceğini düşünür. O yılın yaz aylarında benzer bir işin özel bir şirket tarafından yapılması halinde nasıl bir performans gösterebileceğini değişik simulasyonlar yaparak, hesaplamaya çalışır. Çalışması sonunda özel bir yüklenicinin belediye işçilerine göre işi en az üçte bir maliyetle ve daha kısa bir sürede yapabileceği sonucuna ulaşınca, konuyu derhal Başkan Lindsay'e açar. Şehrin 36 temizlik bölgesinden üçünün pilot bölge olarak seçilerek, karşılaştırma yapılması önerisinde bulunan Savas'a işçi sendikaları başta olmak üzere şehir yönetimi büyük bir tepki gösterir. Herkes onu işçi düşmanı olarak suçlamaya başlar. Şehirde yaşayan tanınmış bir Kamu İdaresi Profesörü, Savas'ın uçuk bir fikir önerdiğini ileri sürerek karalama kampanyasına katılır. Saldırılardan bezerek diğer partiye geçen New York Belediye Başkanı Lindsay kolay yolu seçerek Savas'ı görevinden azleder. Savas sonunda üniversiteye dönme kararı alır. Daha sonraları, Başkan Reagan tarafından Birleşik Devletler Konut ve Şehir Planlama Bakanlığı Bakan Yardımcılığı görevine atanana kadar Üniversitede kalır. Bu görevinde iken özelleştirme ile ilgili düşüncelerini özgürce kullanarak uygulayan Savas, kamu konutları (Türkiye'deki Toplu Konut modeli gibi) yapımı yerine geliştirdiği "voucher-kupon dağıtımı" modeliyle ABD'de liberal ve tutucu tüm yerel yönetimlerin daha sonraları uygulayarak çok başarılı oldukları bir modelin öncülüğünü yapar.

Savas'ın kitabı genelde kurumsal yapısıyla devleti ve kamu faaliyetlerinin fonksiyonel yapısını incelediği gibi, dünyada özelleştirmenin fırtına gibi estiği dönemlerde eski doğu bloku ülkeleri başta olmak üzere değişik ülkelerde yaşanan ilginç olaylara yer vermektedir. ABD başta olmak üzere birçok ülkede özelleştirme düşüncesinin yaygınlaşıp, uygulama olanağı bulmasına öncülük eden Savas'a göre, kamu hizmetlerinden kaynaklanan hoşnutsuzluklar ve çok sık tekrarlanan olumsuzluklar kamu otoritelerini özelleştirme projelerine yönlendirmiştir.

Kamu kurumları, kamu faaliyet alanları, kamu iktisadi kurumları ve kamu varlıklarının ortak özelliklerinden kaynaklanan hatalı uygulamaların özelleştirmeyi adeta davet ettiğini belirten Savas, bu uygulamalarla ilgili olarak aşağıdaki konulara dikkat çekmektedir:

- Kamudaki yönetim yetersizliği, siyasi nedenlerle gereğinden fazla yaratılan istihdam ve düşük hizmet verimliliği,

- Üretilen mal ve hizmet kalitesinin kötü olması,

- Sürekli zarar, artan borç yükü ve kamu iktisadi kurumlarının kar amacı gütmeden faaliyet gösterme eğilimleri,

- Yetenekli ve becerikli yöneticilerin olmaması ve kötü yönetim kalitesi,

- Kamu yönetimlerinin genelde hesap verilebilirlikten uzak olmaları,

- Kamu malları ve binaları bakım ve onarım hizmetlerinin zamanında ve yeterince titizlikle yapılmaması,

- Makine ve diğer teknik araç ve gereç alımında finansman olanaklarının sınırlı olması,

- Yönetim yapılanmasında aşırı yatay genişlemenin yarattığı sorunlar,

- Modası geçmiş, eski üretim tekniklerinin kullanılmaya devam edilmesi,

- Yetersiz pazarlama tekniklerinin kullanılması,

- Üretim ve planlamalarda birbiriyle çelişen ve çatışan hedeflerin yaratılması,

- Varlıkların ölçek olarak verimsiz ve gereksiz büyük yapılar olarak planlanmaları ve inşa edilmeleri, kullanımlarında yaşanan güçlükler, 

- Yasadışı ilişkilerin varlığı,

- Hırsızlık ve yolsuzluğun yaygın olarak hissedilmesi.

Kamu faaliyet alanlarının genelde tekelci yapıda olması ve tekel durumunda kaynakların yeterince etkin kullanılamaması işlerin daha da karışık hale gelmesinin nedenidir. Özellikle işgücünün verimsizliği ve aşırı istihdamın neden olduğu zararın herhangi bir ceza yaptırımının bulunmaması, hizmet kalitesinin gittikçe düşmesine yol açmakta ve KÖİ projeleri gibi alternatif finansman yöntemlerini cazip hale getirmektedir. 

Kamu-Özel İş Birliği projeleri

Özelleştirmeler sonrasında yaygın kullanım alanı bulan Kamu – Özel İş Birliği projeleri, bir önceki yazımın örnek olayı olan Meksika tecrübesiyle neredeyse aynı tarihlerde Türkiye ve diğer ülkelerde denenmeye başlanır.

Modelin uygulandığı "Common-Law-Müşterek Hukuk" yapısına sahip olan ülkelerde yasal çerçevenin oluşturulmasında ciddi sorunlar yaşanmamakla birlikte, Kıta Avrupası "Civil Law-Medeni Hukuk" yapısını benimseyen ülkelerde kamunun görev devri, imtiyaz tanımı ve uygulamalarında oldukça önemli yasal sorunlar yaşanır. Medeni Hukuk sistemini benimseyen Türkiye'de 1984 yılında çıkarılan bir yasa ile Türkiye Elektrik Kurumu dışındaki kuruluşların elektrik üretimi, iletimi, dağıtımı ve ticareti ile görevlendirilmelerine olanak sağlayan yeni bir dönem başlatılır. 1990'lı yılların sonlarında ülkemizde Yap-İşlet-Devret modelinin ilk uygulama örnekleri, enerji üretim tesisleri olarak faaliyete geçer. 3465 sayılı yasa ile Karayolları Genel Müdürlüğü dışındaki kuruluşların erişme kontrollü karayolu (otoyol) yapımı, bakımı ve işletilmesi ile görevlendirilebilmeleri olanağı sağlanır. Orman, Milli Eğitim ve diğer birçok Bakanlıkla ilgili mevzuatta değişiklikler yapılmaya başlanır. Artık KÖİ'lerin önü açılmıştır. 

O yıllarda ülkemizin içinde bulunduğu ekonomik koşullar, yaşanan döviz darboğazı ve kamunun finansman olanaklarının yetersizliği, özel sermayenin, dahası yabancı sermayenin kamu projelerinde daha fazla kullanılması amacıyla enerji başta olmak üzere alt yapı projelerinde Kamu-Özel İş Birliği projelerini ön plana çıkarmıştır. Yayınlanan Başbakanlık Genelgeleriyle kamu kurumlarına bütçe olanakları yerine özel sermayeye ağırlık veren projelerin tercih edilmesi gerektiği telkin edilmeye başlanır. Birçok talimatta bu telkin adeta bir emir olarak yayınlanır. 

1995-1997 yılları arasında, Başbakanlıkta, Başbakan Yardımcısının koordinasyonunda yapılan haftalık Pazartesi toplantılarına Hazine-Yabancı Sermaye Genel Müdürü olarak katılmış ve yeni KÖİ projelerinin değerlendirilme çalışmalarında bulunmuştum. On yıl kadar sonra, Dokuzuncu Plan (2007-2013) döneminde yetki verilen Yap-İşlet-Devret ve Yap-Kirala modelli proje sayısı kırk altıya ulaşarak hızla artmış, bu projelerin toplam yatırım değeri ise 28,5 milyar dolarını bulmuştur.

Onuncu Kalkınma Planında sağlık yatırımlarının KÖİ yöntemiyle gerçekleştirilmesi amacıyla yeni yasal düzenlemeler yapılmış ve 2013 yılı mayıs ayı itibariyle başta büyük şehirler olmak üzere ülkenin tamamında otuz bin yatak kapasitesine sahip hastane yapımı için projelere onay verilmiştir. Yakın zamanda, birçok ilimizde Şehir Hastaneleri bu modele göre kurularak özel işleticilerce faaliyete geçirilmişlerse de İngiltere'de düşünce aşamasında kalınarak uygulamasından vazgeçilen bu model hakkında tartışmalar hala devam etmektedir. Onuncu Planda, spor tesislerinin yapımı ve işletilmesinde başta KÖİ olmak üzere alternatif finansman ve işletme modellerinin hayata geçirileceği hüküm altına alınmış, yerli teknik müşavirlik firmalarının inşaat sektörünün tüm üretim süreçlerinde ve KÖİ yöntemiyle kentsel dönüşüm gibi alanlarda daha etkin faaliyet göstermelerinin teşvik edileceği yine aynı plan döneminde hedefler arasına yerleştirilmiştir.

Çok yakın bir tarihte, 15 Haziran 2022 günü Resmi Gazetede 7140 sayılı kanunla getirilen düzenleme ile mahalli idarelere çevre ve atık yönetimi konularında Yap-İşlet-Devret Modelini kullanabilmeleri olanağının sağlanmasına rağmen, uygulama esasları henüz açıklığa kavuşmamıştır.

Vurgulamak istediğim diğer önemli konu, Türkiye'de enerji projeleri ile başlayan birinci nesil KÖİ projelerinde, projeye finansman sağlayan kreditörlere işin tıkanması durumunda sisteme müdahale hakkı (step-in right) verilmemesine rağmen, yeni nesil hizmet otoyol, köprü ve hastane projelerinde kreditörlere böyle bir olanağın ilgili yasal düzenlemeleriyle sağlanmış olmasıdır.

Türkiye'de KÖİ çerçeve düzenlemesi

Ülkemizde Cumhuriyetin ilk kurulduğu yıllarda Sanayi Planları adı altında dönemsel olarak uygulanan ve birçok ağır sanayi tesisinin kurulmasına öncülük eden kalkınma planları, uzunca bir aradan sonra Anayasal bir kurum olarak kurulan Devlet Planlama Teşkilatı "DPT" ile birlikte kurumsal bir yapıya dönüşür. Yeni kalkınma planları, alt yapı yatırımları dahil olmak üzere kamu kurumları için bağlayıcı, özel sektör için yönlendirici olacak şekilde ve siyasi iktidarların tercihlerindeki değişime paralel, zaman zaman aksayarak uzun bir süre uygulama alanı bulmuştur. 1990'lı yıllara, Kamu-Özel İş Birliği projelerinin geliştirildiği dönemlere gelindiğinde, merkezi plan sisteminden ciddi sapmalar olduğu gözlemlenmeye başlanacaktır. Buna rağmen DPT bünyesinde gölge bir KÖİ birimi kurulmuş, ülke genelinde koordinasyon sağlanması amaçlanmıştır. Kurulan bu birim diğer yandan Yüksek Planlama Kurulu'na da bilgi aktarımı yaparak Bakanlar Kurulunun dolaylı yoldan yönlendirilmesi yönünde etkin bir rol oynamıştır. 

KÖİ projelerinin merkezi hükümette kurulan bir KÖİ Birimi tarafından yakın markaja alınarak izlenmesi ve bu görevin DPT içinde bir birim tarafından yerine getirilmesi KÖİ yasal düzenlemeleri ve standart sözleşmelerin ilgili Bakanlıklarla birlikte koordinasyonunda en doğru yol olarak düşünülse de başta Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığı olmak üzere ilgili Bakanlıklarla olan ilişkilerde istenilen uyum ve koordinasyon yeterince sağlanamadığı gözlemlenmiştir.

DPT'nin lağvedilerek görevlerinin Cumhurbaşkanlığı'na bağlı başka bir kuruma, Strateji ve Bütçe Başkanlığı'na devredilmesinin ardından bir Başkan Yardımcısının altında "Sektörler ve Kamu Yatırımları Genel Müdürlüğü altında "KÖİ Genel Müdür Yardımcılığı" oluşturulmuş, KÖİ'ler için yeni bir döneme geçilmiştir.

Yeni Kurumun Teşkilat ve Görev Yönergesinde Başkanlığa Kamu-Özel İş Birliği projeleri ve uygulamaları ile ilgili olarak verilen yetki ve sorumluluklar açıklanmaktadır. Verilen yetki ve sorumluluklar beklenen bir "KÖİ Çerçeve Yönetimi" düzenlemesinden oldukça uzak görünmektedir.

Yöntem ve yasal çerçeve nasıl olmalı?

Temel kaynak olarak aldığım "Public-Private Partnership For Infrastructure" kitabının yazarları Yescombe ve Farquharson, Türkiye'nin uyguladığı ve planlama içinde yer alan modele yakın merkezi bir fonksiyonel yapının yararlı olduğu düşüncesindedir. Bununla birlikte yazarlar, model geliştirilirken olası sorun ve darboğazların önceden öngörülerek, gereken önlemlerin alınması için bazı sağlam adımların atılmasının öneminden bahsetmektedirler:

-Her şeyden önce sağlam bir siyasi bir tercih ortaya konulmalıdır. Bu açıdan parlamenter demokrasiler, alınan kararların oldukça sık değişebildiği Başkanlık sistemine göre daha istikrarlı ve sürdürülebilir bir görünüm arz etmektedirler.

-Uygulama için eksiksiz bir yasal zemin hazırlanmalı, mevzuatta birbiri ile çelişen ve çatışan hükümler olmamalıdır.

-KÖİ Programını genel bir çerçeve altında yürütebilmek ve gerekse her bir projeyi gözetim altında tutabilmek için yeterli ve tecrübeli uzmanları barındıran bir kurumsal yapı olmalıdır.

-Ekonomik olarak yapılabilirliği kanıtlanmış, Kamu-Özel İş Birliği modeline uygun özelliklere sahip projelerin bir paket halinde hazır bulundurulabileceği, özel sektör oyuncularının da kendilerinden beklenen teknik ve finansman kapasitelerini istenildiğinde tahmin edilebilir ölçekte sunabileceği, bir mekanizma oluşturulmalıdır.

Kamu-Özel İş Birliği Projeleri için "çerçeve bir düzenlemenin" varlığı, uygulayıcı kamu otoritelerine sayısal yararlar sağlamaktadır:

- Açık ve net bir düzenleme, devletin KÖİ projelerini siyasi olarak onayladığının göstergesidir,

-Çerçeve düzenlemeleri, KÖİ modeline göre imzalanan sözleşmelerin faaliyet alanlarını, sektörel kısıtlamaları, proje büyüklüklerini ve sözleşmenin kapsamı gibi diğer parametreleri üzerlerinde tereddüt kalmayacak şekilde belirler,

-Devletin değişik kurumlarının rollerini ve yetkilerini, her bir KÖİ projesinin onay ve kontrol mekanizmaları dahil olacak şekilde sıralar,

-İhale ve satın almalarla ilgili mevzuatı açıklığa kavuşturur,

-"Gelir Garantisi" gibi kritik öneme sahip olan konularda, ihaleyi yapan kamu kurumlarının proje şirketlerini hangi risklere karşı nasıl destekleyebileceklerini açıkça düzenler,

-Bankalara, proje kreditörlerine finansman sağladıkları KÖİ projelerinde yeterli güveni sağlayacak düzenlemeleri (proje tıkandığında "step-in right" – doğrudan proje ortağı gibi müdahele etmeleri gibi) belirler,

-İstenildiğinde ve uygun görüldüğünde yatırımı indirimi gibi özel vergi teşvikleri ve yatırım teşviklerine olanak sağlayan mevzuatın düzenlenerek, yürürlüğe girmesini kolaylaştırır.

Türkiye'deki uygulama, örnek bir çerçeve modelinde olması gereken düzenleme, koordinasyon ve değerlendirme yapısının henüz kurulmadığını gösteriyor. Daha da önemlisi, sistemin yarattığı ve yaratabileceği risklerin izlenerek etkin bir şekilde değerlendirilebilmesi için başta Hazine yönetimi (Hazine ve Maliye Bakanlığı) olmak üzere ilgili Bakanlık ve kurumlarla koordinasyonu sağlayacak merkezi bir düzenlemenin en kısa zamanda yürürlüğe girmesinin uygun olacağı düşüncesindeyim.

Dövizli bir yükümlülük olan KÖİ projeleri Hazine yönetimi için ciddi sinyaller vermeye başlamıştır. "2021 yılında toplamda 37 milyar TL olan koşullu yükümlülüklere bağlı mali risklerin, herhangi bir önlem alınmaz ise 2025 yılında 150 milyar TL'ye ulaşacağı tahmin edilmektedir. Böylesi bir ortam Hazine'nin nakit ve borç idaresi fonksiyonlarına "risk yönetimi" fonksiyonunu da eklemiştir. Bu bağlamda, Hazine'nin yetkileri tekrar gözden geçirilip, 159 milyar dolardan fazla sözleşme değeri olan bu projelerin, ilerideki yıllarda yaratabilecekleri olası bütçe yüklerinin olabildiğince doğru hesaplanarak, bütçede yeterli kaynağın ayrılması sağlanmalıdır. Bu görevin şansa, rastlantılara bırakılması, gelecek yıllarda bütçe açıklarının tahmin edilmesini ve buna bağlı olarak borçlanma programlarının yapılabilmesini olağanüstü zorlaştıracaktır. Böylesi bir durum kamu borç idaresinin güvenilirliğini ve borcun sürdürülebilirliğini olumsuz etkilediği gibi, borçlanma vadesini ve faizleri beklentilerin üzerine çıkarmaktadır. KÖİ projeleri risklerinin hesaplanarak ilgili yıl bütçelerine getirilmesinde ve olası yüklerinin Hazine tarafından hesaplanmak suretiyle, gerekli ödeneklerinin bütçeye konulmasında yarar bulunmaktadır. Günümüzde bu görev projeleri yürüten. kamu kuruluşları tarafından (Karayolları Genel Müdürlüğü ve Sağlık Bakanlığı gibi) ayrı ayrı yapılmakta ise de önerilen çerçeve modeline ciddi bir engel oluşturmaktadır. Proje risklerinin bir çerçeve modeli içinde merkezi olarak hesaplanması ve risk değerlendirmelerinde aynı tekniklerin kullanılması ülkenin gelecekteki yükümlülüklerinin önceden öngörülebilmesi için çok büyük önem taşımaktadır.

KÖİ projelerinde proje geliştirme, ihale süreci ve karşılaşılması olası sorunlar

Kamu Özel İş Birliği projelerinde "project cycle- proje döngüsü" projelerin geçirecekleri muhtelif aşamaları göstermektedir. Her aşama geçildiğinde yeni bir onay mekanizmasına gereksinim duyulmakta, bu sayede kamu hizmeti niteliğinde uzun vadeli iş yapması planlanan proje şirketlerinin hizmet kalitelerinin önceden test edilmesi sağlanmaktadır. Proje döngüsünde İngiltere Hazinesinin geliştirdiği "Five-Case - Beşli Model" oldukça önemli bulgular içermektedir.

Proje döngüsü;

-İhtiyaçların belirlenmesi,

-Proje tanımı ve alternatiflere ilişkin değerleme,

-Projenin ekonomik olarak değerlemesi ve seçimi,

-Satın alma sisteminin gözden geçirilmesi,

-Satın alma ile ilgili hazırlıkların tamamlanması,

-Satın alma,

-İnşaat,

-İşletme,

-Dönem sonunda proje konusu yatırımın ilgili kamu idaresine devrini, kapsamaktadır. 

İngiltere Hazine Bakanlığı'nın 2015 yılında geliştirdiği "Five-Case-Beşli Model" projenin kamu kaynakları veya KÖİ gibi alternatif modellerden herhangi biriyle yapılmasını beş değişik yöntemle test ederek, değerlendirmektedir. Benzer çalışmaların Türkiye'de de yapılması kaynakların yerinde kullanılması ve ciddi bir risk yönetimi açısından önem taşımaktadır. Bu modelde;

-"The Strategic Case- Strateji Testi", projenin kamu otoritesinin belirlediği ihtiyaçları, strateji ve hedefleri karşılayıp, karşılamadığını test eder.

-"Economic Case-Ekonomik Test", projenin tanımlanan tercihleri ile kamunun beklediği değeri maksimum düzeyde karşılayıp, karşılamadığını değerlendirir.

-"Commercial Case -Ticari Test", Projenin mevcut piyasa koşullarına göre gerçekçi ve güvenilir bir yapıda olup, olmadığını araştırır. Riskleri ve uzun vadeli projeksiyonu dikkate alarak kurulması planlanan sistemin belirlenen koşullara göre ticari anlamda ne kadar başarılı olabileceği sorusuna cevap arar.

-"Financial Case-Mali Test", projenin kamu sektörü tarafından sahip olunan mali olanaklarla yürütülüp, yürütülemeyeceğini araştırır.

-"Management Case-Yönetim Testi", projenin işi ihale eden kamu otoritesi tarafından uygulamadaki yasal düzenlemelere göre yönetilip, yönetilemeyeceğini test eder.

KÖİ ihale yöntemleri basit teknik düzenlemeler olarak görünse bile, sürecin en önemli aşamalarından birini, belki de en önemlisini oluşturmaktadır. Uygulamanın tercih edilmesinde en önemli neden, aynı projenin bütçe olanaklarıyla yapılması durumuna göre sağlanması beklenen tasarruf olduğundan, hatalı bir projelendirme ve ihale süreciyle gerçekleştirilen KÖİ projeleri, işin Meksika örneğinde olduğu gibi çoğu zaman felaket sayılabilecek bir şekilde sonuçlanmasına neden olabilmektedirler.

Dünyada genel kabul görmüş uygulamalardan biri olan Dünya Ticaret Örgütü'nün "Agreement on Government Procurement GPA- Kamu İhaleleri Sözleşmesi", üzerinde birçok ülkenin imzası bulunan ihale esaslarını düzenlemektedir. Bu sözleşme ilk olarak 1979 yılında imzalanmış, daha sonra 2014 yılında gözden geçirilerek yenilenmiştir. GPA, Avrupa Birliği Kamu Alımları Direktifinin de dikkate aldığı temel bir metindir.

 Uygulamada;

-İhaleye her isteyenin katılabileceği "Open Procedure-Açık",

-Önceden seçilmiş katılımcıların katılabildikleri "Selective Procedure-Seçilmiş Katılımcılar",

-Kamu kurumunun ihaleye çağırmadan doğrudan davet yöntemiyle yaptığı "Limited Procedure-Davet Usulü" yöntemleri olmasına rağmen, Açık ve Davet Usulü yöntemlerin KÖİ Projeleri için çoğu zaman doğru bir seçim olmadığı dünya uygulamalarından anlaşılmaktadır. Genel olarak bakıldığında en yaygın uygulama "Önceden kararlaştırılmış koşullara göre belirlenmiş ve seçilmiş katılımcıların davet edildiği" uygulama olarak görülmektedir. 

GPA'nın yanında, dünya genelinde en güvenilir ihale sistemi olarak Avrupa Birliği'nin "EU Public Procurement Directive-EU 2014- Avrupa Birliği Kamu Alımları Direktifi" düzenlemesi gösterilmektedir. Bu modelde ise:

-Açık İhale,

-Kısıtlı Katılım ve

-Rekabete Açık Diyalog Süreci, kullanılmaktadır.

Alternatifler arasında İtalya ve İspanya'nın oldukça sık uyguladığı "Kısıtlı Katılım" yöntemine rağmen, "Rekabet Açık Diyalog" yönteminin daha olumlu sonuç verdiği gözlemlenmiştir. Bu yöntemin ihaleyi açan kurumun ihtiyaçlarına daha uygun sonuçlara ulaşılmasında oldukça yararlı olduğu anlaşılmaktadır. Katılımcılarla yapılan müzakerelerin, "Best and Final Offer BAFO-En İyi ve En Son Teklif" alınana kadar devam ettiği ihalede, başarılı olan şirkete mali yükümlülükleri ve sözleşmede yer alan tüm koşullar hatırlatılarak sözleşmeyi imzalaması istenilir. Bu yöntem Avrupa Birliği ülkeleri dışında Avustralya, Mısır ve Güney Afrika Cumhuriyeti'nde başarıyla uygulanmaktadır.

Kısıtlı sayıda ve yeterli ehliyete sahip katılımcılarla yapılan ihale süreci daha basit ve uygulaması daha kolay bir yöntem olarak görünse de bazı önemli sakıncaları olabilmektedir. Seçim, davet ve katılım konusunda yeterli özenin gösterilmediği ülkelerde zamanla hep aynı şirketlerle ve az sayıda bir katılımcı şirket grubuyla ihaleye çıkılması gibi oldukça yanlış uygulamaların nedeni olmaktadır. Bu durum piyasayı daraltarak, ülkede güven unsurunu zedeleyebilecek sonuçlara yol açtığı gibi, projelere olan güvenin ciddi bir şekilde kaybolmasında temel faktör olarak karşımıza çıkmaktadır.

Kamu-Özel İş Birliği projelerinde hangi risklerle karşılaşılabilir? Riskler nasıl paylaşılmalıdır?

Kamu-Özel İş Birliği projelerinde risklerin tanımı ve risk yönetiminde oldukça titiz düzenlemelerin yapılmasına ihtiyaç duyulmaktadır. Projeler de karşılaşılması olası yapım, operasyon ve operasyon sonrası riskleri şu şekilde sıralayabiliriz:

- Talep tahmini ve hizmet kullanımında ortaya çıkan riskler,

- Yakın ilişkili çevreden kaynaklanan riskler,

- Gelir garantisi riski,

- Emre amadelik ve hizmet kalitesinden kaynaklanan riskler,

- Bakım maliyetleri ile ilişkili risk,

- Diğer işletme harcamalarını etkileyen ve hizmetin sürdürülebilirliğine ilişkin risk.

Projelerle ilgili öngörülemeyen riskler arasında:

- İş veren kamu otoritesi tarafından önceden belirlenen proje özelliklerinin sözleşme sonrasında değişmesi ve/veya değiştirilmesi,

Sözleşmenin imzalanmasından sonra yasalar ve diğer ikincil mevzuatta yapılan değişiklikler (changes in law),

- Sigorta anlaşmalarında yer alan ve KÖİ sözleşmesinin kesin olarak sona erdirilmesine neden olabilecek önemdeki "force majeure-olağanüstü durum ve koşulların" ortaya çıkması. 

Bunlara ilaveten, yapım ve işletme aşamasında ortaya çıkabilen ve birbiriyle irtibatlı alt yüklenicilerin yarattığı riskler "interface risks" ile siyasi riskleri temel risk unsurları arasında saymakta yarar mümkün bulunmaktadır. Siyasi riskler, MIGA gibi uluslararası kurumlar tarafından sigortalanabilmekte, sınırlı sayıda birkaç ülke dışında neredeyse dünyanın tamamına bu uluslararası kurum tarafından sigorta hizmeti sunulmaktadır.

Konumuzla ilgili olarak uygulamalar dikkate alındığında en önemli risklerden birinin proje gelirlerini ve garanti faktörlerini doğrudan etkileyen talep riski olduğunu düşünüyorum. Talep tahminlerini Meksika örneğinde olduğu gibi, genelde işin sahibi kamu otoritesi belirlemekte, proje şirketinin trafik tahminlerini yapan danışmanları ve kreditörlerin trafik danışmanları da bu çalışmalarda destek sağlamaktadırlar. 

Olası risklerden kaçınmak için gelir garantilerini de doğrudan veya dolaylı etkilediğini düşünerek "otoyol ve köprü projeleri trafik projeksiyonlarının" yapılmasında çok önemli bazı göstergelerin mutlaka değerlendirilmesi gerektiğini düşünmekteyim. Benzer değerlendirmeler hastane, okul, arıtma tesisi ve ceza evleri gibi projelerde de değişik şekillerde ortaya çıkabilmektedir:

- Genel nüfus artış hızı, nüfusun bölgelere göre dağılımı ve nüfus hareketliliği,

- Ülke geneli ve bölgesel olarak ekonomik faaliyetlerin durumu, bu faaliyetlerin çeşitliliği, yönü ve gelişimi,

- Projenin bulunduğu bölgedeki tarım, sanayi, inşaat ve diğer yatırımların genel durumu, değişme eğilimleri,

- Mahalli ve uzun mesafeli olarak seyahat hareketliliğinin yönü ve ayrıntılı dökümleri,

- Ticari ve özel amaçlı trafiğin yoğunluğu ve ayrıntılı listeleri,

- Seyahatlerin otobüs, otomobil ve tren gibi taşıma araçlarıyla yapılma eğilimi ve sıklığı.

Bütün bu dışsal faktörlerin dikkate alındığı bir trafik projeksiyonunun yapılması halinde oldukça güvenilir sonuçlara ulaşmak mümkün olacaktır.

Bir değerlendirmeye göre, yol yapım imtiyaz sözleşmelerinin genelinde yüzde ona yakın hata, finansmanla ilgili hesaplamalardan kaynaklanmaktadır. Finansmanla ilgili hatanın telafisi tanımlanırken, "oluşması muhtemel zararın gerektiğinde yatırımcılar veya kreditörlerden talep edileceği" veya "işin sahibi kamu otoritesiyle yeniden müzakere edilerek sözleşmenin yeni durumuna göre yeniden imzalanabileceği" vurgulanmaktadır. Her iki durum haricinde de işin sona erdirilerek, sözleşmenin feshedilmesi gerektiği çözümler arasında sıralanmaktadır.

Finansmanla ilgili hesaplamalarda hatanın ortaya çıkmasına neden olan unsurlar değerlendiğinde bazı ortak bulgularla karşılaşılmaktadır:

- İhaleyi alan şirketler ilgili projeksiyonlara genelde çok iyimser yaklaşarak, yol veya köprü trafiğiyle ilgili gelir tahminlerini gerçek değerlere göre daha karlı öngörebilirler. Bu konuda, kamu otoritelerinin şirketleri yanıltarak iyimserliğin daha da artasına neden oldukları uygulamada oldukça sık karşılaşılan bir durumdur. Uygulamada aşırı iyimserlikten kaynaklanan ve "imtiyazlı-kullanıcı öder modelinde" görülen bu duruma "winner's curse- kazananın laneti" denilmektedir. Projenin imtiyaz dışı yapılarak, yatırımcıya bütçe olanakları ile gelir garantisi sağlanması halinde "kazananın laneti" bu defa "vergi ödeyenlerin lanetine" dönüşebilmektedir.

- Otoyolun sağlayacağı faydanın potansiyel kullanıcılarca yeterince anlaşılamaması diğer bir sorundur. Sürücülerin ücretsiz ancak yeterince sürat yapılamayan yol yerine mutlaka yeni ve hızlı otoyolu tercih edeceklerini düşünerek, hesaplama ve projeksiyon yapılması diğer bir yanlışı ortaya koymaktadır.

- Ağır taşıma araçları, genellikle TIR ve kamyonlar, otomobil ve diğer hafif araçlara göre daha yüksek geçiş ücreti ödediklerinden paralı otoyollar için önemli bir gelir unsurudurlar. Ancak bu araçların sürücüleri genelde daha tutucu düşünerek ücretsiz yolları tercih etmekte, seyahat süresince sağlayacakları yakıt ve zaman tasarrufunu dikkate almamaktadırlar. 

- Diğer bir hata trafik artış hızının öngörülenden daha düşük gerçekleşmesidir.

- Devlet Karayolları İdaresinin, bütçe olanakları ile yeni özel paralı otoyollara rakip konumdaki ücretsiz yollara yaptığı yeni yatırımlar gelir tahminlerini çok olumsuz etkilemektedir. 

- Bazı durumlarda karayolları idarelerinin özel otoyol için beklenen bağlantı yollarını zamanında yapmamaları da projelerden beklenen gelir akışını ve garanti ödemelerini olumsuz etkileyecektir.

Son olarak, kamuoyunun otoyol ücretinin çok pahalı olduğu gibi düşüncelerle, projelere sıcak bakmayarak, ciddi tepki vermesi, Türkiye'de olduğu gibi sürücülerin alternatif yolları kullanarak işletme gelirinin beklentilerin oldukça altında kalmasına, geçiş garantisi durumunda bütçeye aktarılan yükün daha da artmasına neden olabildiği gözlemlenmektedir.

Kamu-Özel İş Birliği projeleri, 1990'lardaki özelleştirme fırtınası sırasında tüm dünyada yaygın uygulama olanağı bulurken kamu otoritelerine alternatif yatırım modelleri sunmuş, bütçe disiplini ve risk yönetiminde başarı sağlamış ülkelerde oldukça başarılı sonuçlar vermiştir. Amerika Birleşik Devletleri ve İngiltere gibi "Common Law- Müşterek Hukuk" sistemini uygulayan ülkelerde hukuk sisteminin imtiyaz ve sözleşmeler açısından daha esnek olması hatalardan çabuk dönülmesini ve risklerin daha rahat izlenilmesini sağlarken, Türkiye ve Meksika gibi "Civil-Law-Medeni Hukuk" sistemini uygulayan ülkeler işi el yordamıyla götürmeye çalışarak, kamuoyunda oldukça ciddi tartışmalar yaratan projeleri yürürlüğe koymuşlardır. Kısıtlı bütçe olanakları ve yetersiz finansmanı gerekçe göstererek ani kararlarla yapılan bu projeler risklerin yeterince doğru hesaplanmaması dolayısıyla yakın gelecekte ortaya çıkması finansal krizlerin nedeni olabilecek boyutlara ulaşmak üzeredir. 

Beklentimiz dünya genelinde yaşanan başarılı uygulamaların doğru bir şekilde izlenilmesi, hatalardan kaçınılarak ilerde ortaya çıkması olası risklerin olabildiğince en aza indirilmesidir.



KAYNAKÇA

  1. PUBLIC-PRIVATE PARTNERSHIP FOR INFRASTRUCTURE- PRINCIPLES OF POLICY AND FINANCE- E.R. YESCOMBE-Edward FARQUHARSON
  2. PRIVATIZATION AND PUBLIC-PRIVATE PARTNERSHIPS- E.S. SAVAS
  3. EKONOMİDE YENİ BİR DÜZENİN KURULMA HİKAYESİ: BAĞIMSIZ KURULLAR- Enver GÜNEY, T24, 17.01.2021
  4. İNGİLTERE'NİN 1688 MUHTEŞEM DEVRİMİ, GÜÇLER AYRILIĞI VE SERMAYE PİYASALARININ GELİŞİMİ- Enver GÜNEY, T24, 27.12.2020.
  5. KAMU ÖZEL İŞ BİRLİĞİ MEVZUATI-T.C. KALKINMA BAKANLIĞI, MAYIS 2015.
  6. NAKİT İDARESİNDEN RİSK YÖNETİMİNE HAZİNE- R. Hakan ÖZYILDIZ, 30.06.2022.

Enver Güney kimdir?

Enver Güney 1956 yılında Kars’ta doğdu. Ankara Bahçelievler Deneme Lisesi’ni 1973 yılında tamamladı. 1977 yılında Ankara Üniversitesi Siyasal Bilgiler Fakültesi İktisat ve Maliye Bölümü’nden mezun oldu.

1978 yılı Nisan ayında çalışmaya başladığı Maliye Bakanlığı’nda 1988 yılı sonlarına kadar Maliye Müfettişi ve Maliye Başmüfettişi olarak görev yaptı.

Amerika Birleşik Devletleri Vanderbilt Üniversitesi’nde ekonomi üzerine yaptığı yüksek lisansını tamamlamasının ardından Ahmet Kurtcebe Alptemoçin’in Maliye Bakanlığı döneminde Bakan Özel Danışmanı olarak atandı. 1988-1991 yılları arasında Maliye Bakanlığı Gelirler Genel Müdürlüğü’nde Daire Başkanı olarak çalıştı.

İzleyen dönemde, Hazine ve Dış Ticaret Müsteşarlığı’nda Serbest Bölgeler Genel Müdür Yardımcılığı (1991-1993), Serbest Bölgeler Genel Müdürlüğü (1993-1994) görevlerini yürüttü. Bu görevi sırasında ‘Türk Serbest Bölge modeli’ni yeniden yapılandırdı.

Müsteşarlığın ikiye ayrılmasından sonra, Hazine Müsteşarlığı Yabancı Sermaye Genel Müdürlüğü’ne atanarak 1994-1997 yılları arasında üç yıl Genel Müdür olarak görev yaptı.

Kamuda çalıştığı dönemde OECD Mali İşler ve Çokuluslu Şirketler-Uluslararası Yatırımlar komitelerinde Maliye Bakanlığı ve Hazine Müsteşarlığı’nı temsil etti. Bu dönemlerde, çevre ile ilgili konuların uluslararası maliye ve muhasebe literatürüne girdiği ilk kurum olan Birleşmiş Milletler Ekonomik ve Sosyal Konseyi Muhasebe Standartları Komitesi’nde iki dönem Türkiye’yi temsilen daimi üye olarak görev yaptı.

Hazine’yi temsilen Enerji Bakanlığı Enerji Fonu Kurulu üyesi olarak da görev aldı. Özelleştirme öncesinde Sümerbank (bankacılık) Yönetim Kurulu üyeliği ve Soma Elektrik A.Ş. Yönetim Kurulu Başkanlığı görevini yürüttü.

Özel sektöre geçtikten sonra 1997 ile 2001 yılları arasında Denizbank Yönetim Kurulu üyeliği ve Zorlu Holding - Vestel’de Dış İlişkiler Koordinatörlüğü görevlerinde bulundu. 

 

Kısa bir süre yeminli mali müşavir / proje ve yatırım danışmanı olarak çalıştı; 2005-2007 yılları arasında Türkiye Barolar Birliği Sosyal Yardım ve Dayanışma Fonu  Yönetim Kurulu üyeliği yaptı.

Dış Ekonomik İlişkiler Kurulu “DEİK” bünyesinde yer alan Türk-ABD, Türk-Kanada, Türk-Letonya, Türk-Arjantin, Türk-İngiliz ve diğer ülkelerle kurulan iş konseylerinde yürütme kurulu üyesi ve başkanı olarak uzun yıllar çalıştı.

2005-2019 yılları arasında Uni-Mar Enerji Yatırımları A.Ş.’de Genel Müdür ve Yönetim Kurulu üyesi olarak görev yaptı.

“An Empirical Study of the Ratchet Effect on Money Demand for Selected Countries” başlıklı kitabı 1993 yılında Hazine ve Dışticaret Müsteşarlığı Ekonomik Araştırmalar ve Değerlendirmeler Genel Müdürlüğü tarafından yayımlandı.

Enerji, vergi, dış ticaret ve yatırım politikaları, tarih ve uluslararası ilişkiler üzerine çeşitli dergi ve gazetelerde çeviri ve yazıları yayımlandı. 2020 yılından itibaren T24 Haftalık’ta yazan Enver Güney evli ve iki çocuk babası.

Yazarın Diğer Yazıları

Kamu - Özel İş Birliği projeleri (I) | Kötü bir tecrübe, Meksika otoyolları 1989-1994

Meksika otoyol projesinden çıkarılacak birçok ders bulunmaktadır. Jeff Ruster, otoyol gibi özel sektörün öncü olacağı sektörel bir programı planlamayı düşünen bir devletin her şeyden önce düzenleyici ve derleyici bir sistem yaratması gerektiğini iddia eder

İlk modern iletişim sisteminin ardından ilk siber saldırı: Blanc Kardeşler'in "siber" hikâyesi

Blanc kardeşlerin formülü, kamuya ait sistemden yapılan mesaj aktarımı sırasında araya girerek, kendi mesajlarını iletmek; daha sonra bunu mesaj hatası olarak bildirerek, silinmesini sağlamaktır. Temel amaç, kamu otoritesinin bu "ara" haberleşmeyi fark etmemesidir

Siyah Amerikalı, Beyaz Rus, Maxim'in öyküsü

Bir süre İstanbul'da yaşayan yazar Willy Sperco'nun ifadesiyle Maxim, İstanbul'un en gözde yeri olmakla kalmayıp, bir şekilde İstanbul'dan geçen neredeyse bütün yabancıların uğradığı eğlence yeri haline gelmiştir