17 Ocak 2021

Ekonomide yeni bir düzenin kurulma hikâyesi: Bağımsız kurullar

Yapılan sözleşmeler "hizmetin fiyatlandırılması ve kalite standartlarının ön planda olduğu" ve "sözleşmelerin yetkilendirilen bağımsız otoriteler tarafından denetlendiği" bir modele doğru kayıyordu...

Adalı "Cornelius Vanderbilt"

Sonunda heyecanla beklenen gün gelir. Yüzlerce insan onun sırlarını, bilinmeyen geçmişini öğrenmek için 12 Kasım 1877 günü öğleden sonra yapılacak duruşma saatinden çok önce Aşağı Manhattan'daki mahkeme salonunu doldurur. İzleyiciler arasında arkadaşları, davacıların yakınları ve doğal olarak bu önemli davada taraf olan meslektaşlarının hukuki maharetlerini izlemeye gelen New York'un en itibarlı avukatları da bulunmaktadır. Hepsinin aklı aylar önce ölen Amerika'nın en zengin adamının gizli kalmış hayat hikayesini yakından izlemektir. Cornelius Vanderbilt'in, nam-ı diğer Commodore Vanderbilt'in mirasıyla ilgili dava başlamak üzeredir.

Mahkeme Başkanının "Hazır mısınız beyler?" sorusu üzerine her iki mirasçı avukatının "Evet" yanıtı üzerine "Başlıyoruz" komutu gelir. Avukatlardan Scott Lord'un açılışta yaptığı konuşma ilgiyle izlenirken, herkes dava konusu meblağın ne kadar büyük bir rakam olduğunu sonunda öğrenecektir. 1877 yılı için muhteşem bir rakam telaffuz edilir. 100 milyon dolar (2010 yılı hesaplamalarıyla 185 milyar dolar). Bu kadar büyük bir servet için aile içi bir savaş başlamak üzeredir. Bu rakam, büyük bir ticari gemi filosunun da sahibi olan demiryolu imparatoru 1877 yılının ilk ayında öldüğü gün tedavüldeki tüm yirmi dolarların, nakit ve mevduat olarak toplamına eşdeğerdir.

Mahkeme salonunda bulunanlardan büyük bir kısmı sağlığında Vanderbilt'in gölgesi altında yaşayan insanlardır. Elli yaşını geçtiğinde, New York ve New England arasındaki demiryolu ve buharlı gemi taşımacılığının tamamının kontrol ederek Commodore unvanını alan Cornelius, 1850'lı yıllarda Atlantik-aşırı gemi taşımacılığına başlayarak, Panama Kanalı öncesinde iki okyanusun birbirine en yakın olduğu yerlerden biri olan Nikaragua üzerinden New York-Kaliforniya transit taşımacılığına öncülük eder. Bu rakipsiz proje ile Kaliforniya'daki altına hücum furyasında ülkenin doğusundan binlerce insanın batı sahillerindeki müthiş macerasına destek olur, büyük paralar kazanır.

Nikaragua, New York limanına denizyolu ulaşımıyla Panama'dan daha yakındır. Panama Kanalı açılmadan önce Cornelius'un müthiş projesiyle Nikaragua'nın Greytown (San Juan del Norte) limanına gemi seferleri yapılmaya başlanır. Limanın hemen yakınında San Juan nehri üzerindeki nehir gemileri ile ülkenin tam ortasındaki Lake Nikaragua'ya taşınan yolcular manzaralı göl yolculuğunun bitiminde at ve katır sırtındaki küçük bir macerayla batıya, Pasifik sahilindeki San Juan del Sur iskelesine ulaştırılır. Yapılan ilk seferde iskeleye taşınan parçaların monte edilmesiyle tamamlanan buharlı gemiyle de Pasifik Okyanusunda uzun bir yolculuk sonrasında San Francisco'ya varırlar.


Cornelius Vanderbilt

1860'lı yıllarda Cornelius'un sistematik mücadelesi sonrasında, New York ile Chicago arasındaki New York Merkezi Demiryolu hattı tamamlanarak, Manhattan dünyanın diğer bölgelerine bağlanan çok önemli bir ulaşım sisteminin parçası olur. Demiryolu artık onun işi olmuştur. 42'nci caddedeki eski yıkık bir depo üzerine Grand Central Tren İstasyonunu inşa eden Commodore'un, tren istasyonunun çok yakınında, kendi yaptırdığı devasa Yük Terminali'nin hemen yanı başında muhteşem başarısını simgeleyen bir heykeli bulunmaktadır.

Cornelius Vanderbilt'in delikanlılığa adım attığı ilk günlerde bahçe temizliği karşılığında annesinden aldığı ilk yüz dolarla başladığı iş hayatı, oldukça zorlu bir mücadele ile geçer. Yüz doları ile evlerinin bulunduğu Staten Adası ile New York arasında taşımacılık yapmak üzere küçük bir tekne kiralar. Genç yaşına rağmen çok güzel bir iş çıkarır. Kısa zamanda limanın en önemli denizcilerinin dikkatini çekerek, gerçek bir denizci olur. Buharlı gemilerin hızını artırmak için gerçekleştirdiği makina projeleri, ilk seferinde patlayan buharlı makinalar, Atlantik Okyanusunda başlattığı ultra konforlu gemi seferleri ve Amerikan Yüksek Mahkemesinde 2 Mart 1824 tarihinde tekellere karşı kazanılan öncü dava unutulmaz olaylar arasındadır. Bu dava, Amerika'da kapitalist sisteminin önündeki en büyük engellerden biri olan, dokunulmaz olarak bilinen bir tekeli ortadan kaldırarak, Vanderbilt gibi genç müteşebbislerin önünü açacaktır.

Vanderbilt, Amerikan tarihinin ilk büyük şirket imparatorudur. Amerika'nın sanayileşmiş ülke statüsü kazanmasının çok öncelerinde kurumsal kapitalizmin araçlarını kullanmayı çok iyi öğrenir. Charles Francis Adams Jr.'a göre, Amerika'da devlet içinde kurumsal olarak devlete söz geçirebilen bir güce ulaşıp, adeta bir imparatorluk kurmuştur. Başkanlarla kişisel dostluğu ve yakınlığı vardır. Politikaya atılıp Başkan olması için yapılan telkinleri elinin tersiyle itmiştir. O artık bir Amerikan Tycoon'udur.

Adams, Vanderbilt'in yükselişe geçtiği dönemlerde, Rockefeller, Carnegie, Gould ve Morgan gibi iş adamlarının daha yola yeni girdiklerini yazar. Cornelius Vanderbilt 1850'li yıllarda şahsi gücü ve otoritesi ile Orta Amerika ülkeleri üzerinde Amerikan devletinden daha büyük bir nüfuz sahibi olmuştur. 1867 yılında Central Railroad Şirketini dize getirmek için batıdan gelen tüm trenlerin New York'a girmesini engelleyen Commodore, 1869 yılında şahsi gayretleri ile Wall Street'te ciddi bir panik yaratarak, takip eden yıllarda gerçekleşecek olan ekonomik çöküş sürecini tetiklemiştir.

Cornelius Vanderbilt'in en büyük eserlerinden biri Nashville-Tennessee'dedir. Vanderbilt Üniversitesi. 1987 yılında lisansüstü eğitimimi tamamladığım, 1873 yılında kurulan bu güzide okulun çok ilginç bir hikayesi var. Corneliues 1873 Mart ayı içinde Tennessee'deki Southern Methodist Kilisesi'nin rahibi çok sevgili dostu Holland N.McTyreire'den bir haber alır. Rahip tedavisi için New York'a gelmiştir. Konuşmaları sırasında McTyreire, Kiliselerinin Dixie yakınlarında Central University adı altında bir okul kurmak için Eyalet yönetiminden izin aldığından bahseder. Amaç iç savaş yıkıntılarının çok yakınlarında, güney eyaletleri için yepyeni bir başlangıç yapmaktır. İkinci görüşmelerinde Cornelius, Rahip McTyreire'ye bu üniversitenin kurulması için 500 bin dolar bağışlayabileceğini söyler. McTyreire şaşkındır. Hiçbir talebi olmamasına rağmen böylesine büyük bir bağış ve sürprizle karşılaşmıştır. Commodore sohbetleri sırasında kendisinin vatansever bir insan olarak savaşı kazanan Kuzey'in, Güney'e bir borcu olduğunu düşündüğünü ifade ederek bağış yapmak istediğini açıklamaya çalışmıştır. Esasında bu davranışının altında başka bir neden daha yatmaktadır. Savaş sırasında en yeni ve en büyük yolcu gemilerinden birini 1 milyon dolar harcayarak savaş gemisi haline dönüştürmüş, bu gemiyi Kuzey Ordusuna bağışlayarak iç savaşın kazanılmasına ciddi bir katkıda bulunmuştur. Şimdi, bir Kuzeyli olarak Güneylilere zeytin dalını uzatmanın tam zamanı olduğunu düşünmüştür. İki şartı vardır. McTyreire'nin Üniversitenin ilk Mütevelli Heyeti Başkanı olması ve okulun Nashville'de yapılarak, hizmete sunulmasıdır. Mütevelli Heyet ilk toplantısında yapılan bu jesti karşılıksız bırakmaz. Üniversitenin ismini Vanderbilt olarak değiştirir.

1850'lerde Birleşik Devletler Doları ve New York Borsası'nın ortaya çıkışı

Koloniler döneminde İngiliz kanunları kıymetli metal paraların ülke dışına çıkmasını yasaklar. İngiltere, kendi parasının muhtemel değer kaybını önlemek için kolonilerin para basmalarına da izin vermez. Bir süre sonra İngiliz Kolonisi olarak Kuzey Amerika'da genel ticareti etkileyen ciddi bir nakit sıkıntısı baş gösterir. Koloni halkı kendi aralarında Karaibler'den sağladıkları "sekiz İspanyol Reales'e eş değerdeki efsanevi gümüş doları" kullanmaya başlarlar. Bağımsızlık sonrasında Kongre, ekonominin ihtiyacını göz önünde bulundurarak İspanyol Gümüş Dolara eş değerde ve Amerikan Doları adıyla yeni bir madeni para basar. Basılan yeni madeni para On İki Cent karşılığında olup, New Yorkluların günlük mahalli deyişiyle "Shilling" Şilin olarak adlandırılır. İspanyol parası da 1857 yılına kadar yasal değişim aracı olarak kullanılır. Doların kağıt para olarak ortaya çıkışı tahmin edileceği üzere daha sonraki yıllarda ilk kez New York'ta gerçekleşir. Yıllar sonra ABD. Başkan Yardımcısı Aaron Burr ile yaptığı anlamsız bir düelloda hayatını kaybedecek olan Alexander Hamilton ülkenin ilk ticari bankasını, Bank of New York'u kurar. Bankalar kişisel tefecilerden daha güvenilir ve uygun koşullarda borçlanma fırsatları yaratmaya başlarlar. Zamanla nakit sorununa da çare bulurlar. Sonunda karşılığı altın ve gümüş olan banknotları ihraç etmeye başlarlar. Hamilton kısa bir süre sonra ülkenin ilk başkenti New York'taki yeni görevinde, Hazine Bakanı olarak büyük işler yapacaktır.

Hamilton Hazine Bakanı olduktan hemen sonra 1790 yılında Hükümete yeni bir plan sunarak, Bağımsızlık Savaşı sırasında yapılan büyük borçlanmanın geri ödemesi için kaynak yaratabileceğini açıklar. Piyasaya belirli oranda faiz ödemeli Federal Tahviller ihraç edilecektir. Bu borçlanmaya kaynak olarak, gümrük tarifelerini artırmayı ve viski üzerine yeni bir tüketim vergisi koymayı önerir. Thomas Jefferson ve James Madison'un şiddetli muhalefetine rağmen kararı Kongreden geçirir. Piyasaya çıkan Devlet Tahvilleri "the Stock" New York'ta piyasalar için harika bir kaynak olur. Amerika genelinde hızla kullanılmaya başlar. Kullanılan tahviller uzun mesafeli ticaret için de mükemmel bir ödeme aracı haline gelir, ülke dışında İngiltere ve Hollanda piyasalarında da kullanılmaya başlanır. Hamilton'un ikinci planı olarak, yetkilendirilen iki bankaya, Bank of United States ile Bank of New York'a tahvil ihracı olanağı sağlanır.

Bu aralar New Yorklu tacirler, Wall Street'teki Merchant's Coffee House'da haftada altı gün toplanarak kendi aralarında menkul kıymet alım satımı yapmaktadırlar. Bu ticaret kısa zamanda Borsa benzeri bir işlev kazanır. Toplantı aralarında, yakınlardaki bir çınar ağacının altında toplanarak, ikinci el piyasada merdiven altı menkul kıymet alışverişi de yaparlar. Bu gelişmeler birilerine ilham kaynağı olur. Bankacılık sisteminin gelişmesinin hemen ardından 1792 yılında imzalanan "Buttonwood Agreement-Çınarağacı Sözleşmesi" ile New York Borsası resmen kurulur. Borsanın yetkili komisyonları çalışmaya başlarlar.


Buttonwood Agreement

Kurulan Borsa uzun yıllar oldukça küçük bir işlem hacmi ile devam eder. İşlem gören beş adet hisse senedi ile federal tahviller hacmin büyümesi için yeterli değildir. 1815 yılında işlem gören menkul kıymet sayısı ancak yirmi üç olabilecektir. Ülkede henüz küçük ortaklıklar ve kişisel şirketler dışında büyük ölçekli kuruluşlar ortaya çıkmamıştır. Amerika'da ciddi bir şirket denildiğinde akla ilk olarak devlete köprü veya paralı yol yapan müteahhitlerle, atlı tramvay işletmek, içme suyu sağlamak ve gaz dağıtımı (sokak aydınlatması amacıyla) yapmak için mahalli belediyelere iş yapan küçük işletmeler gelmektedir. Sermayenin gelişip, büyümesi için şirketler hukukunun yeniden düzenlenmesine ihtiyaç duyulur. Ancak bu şekilde şirket hisseleri borsada ticarete konu olabilecektir.

Kuzey Amerika'da yerel yönetimler Franchise-İmtiyaz Sözleşmelerini keşfediyor; Kamu-özel iş birliği projeleri doğuyor

Amerika Birleşik Devletleri'nin bağımsızlığını ilan ettiği 1776 yılından başlayarak gelişmiş ve sanayileşmiş bir ülke olması için önünde çok büyük engeller vardır. Ülkede sermaye birikimi yok denecek kadar azdır. Ulaşım alt yapısının neredeyse hiç olmaması, ülke içi bağlantıları tamamıyla deniz ulaşımıyla sınırlamış, birbirlerine çok yakın merkezi yerleşim birimleri arasında karayolu ile ulaşım ve haberleşme günler, hatta haftalarla ancak sağlanabilir bir durumda kalmıştır.

1816 yılında Senato Alt Komisyonunun yaptığı bir araştırmaya göre, bir tonluk yükün karayolu ile ülke içinde herhangi bir şehirden 30 mil taşınması, aynı yükün Amerika'dan Avrupa'ya denizyolu ile taşınmasından daha pahalıya gelmektedir. Haberleşmede de aynı sorun yaşanmaktadır. George Washington 14 Aralık 1799 günü öldüğünde bu haber aralarında sadece 240 mil olan Kuzey Virginia'dan New York'a yedi günde ancak ulaşabilmiştir.

Amerikalıların doğal olarak önceliği taşımacılık sisteminde bir devrim yaratma düşüncesiyle başlar. 1817 yılında New York Eyaleti büyük bir projeyi tamamlar. 363 mil uzunluğundaki Albany- Buffalo kanalını inşa eder. Tam bu yıllarda müthiş bir teknolojik gelişme yaşanır. Buharlı gemiler sefere çıkar.

Öte yandan şehir içi ulaşımı, şehir aydınlanması ve sağlıklı temiz su temini ülkenin, özellikle de yerel yönetimlerin en büyük öncelikleri haline gelmiştir. Ancak, Cornelius Vanderbilt'in dönemine kadar alınacak daha çok yol vardır. Ülkenin kurucu babalarının kurduğu federal yapı henüz olgunlaşmamış, eyaletlerin olağanüstü bencilliği nedeniyle işler adeta tıkanma noktasına gelmiştir. Sonunda yerel yönetimler mali olarak üstesinden gelemeyecekleri işleri çok fazla ayrıntıya girmeden basit imtiyaz sözleşmeleri ile özel şahıslara yaptırmaya başlarlar.

Kuzey Amerika kıtasında yeni başlayan bir akımla, ABD ve hatta Kanada'daki mahalli yönetimlerin yaptıkları Franchise-İmtiyaz Sözleşmeleri üç aşamadan geçerek olgunlaşmış ve gittikçe daha da yaygınlaşmıştır.

İmtiyaz sözleşmelerinin başlangıcı

On dokuzuncu yüzyıl başlarında yaşanan ilk aşama tecrübesizlik dönemidir. Yüzyılın ilk yarısında özel müteşebbisler modern anlamda su ve gaz dağıtımı işlerinin inşası ve işletilmesi için öncülük ederler. Yüzyılın ortalarına doğru atlı tramvay sistemlerinin kurulması için belediyelerle yeni projeler geliştirirler. Yüzyılın sonunda ise, elektrik üretim ve dağıtımı, elektrikli tramvayların yerel yönetimlerde hizmet vermesi gibi daha teknolojik işlerde ortak projeler geliştirip, uygularlar. Yapılan çalışmalar nefes kesen bir hızla tüm ülkede devam eder. On dokuzuncu yüzyılda yerel yönetimlerin yetersiz mali olanaklarına rağmen alt yapı yatırımları oldukça başarılı bir şekilde halkın ihtiyacına sunulmaya başlanmıştır. Ama eksik olan bir şey vardır; mevcut sözleşmeler gelişigüzel yapıldığı için rekabet kuralları, tarife politikası, hizmet kalitesi ve standartları oldukça ihmal edilmiştir.

Başlangıçta bilgi yetersizliği nedeniyle yüzlerce, hatta binlerce sözleşme modelinin ortaya çıkması ve teknolojinin hızla ilerleyerek yeni hizmet alanları yaratması, yeni dönem sözleşmelerinin daha özenle hazırlanmasına neden olacaktır. Yeni yüzyıla girerken yapılan sözleşmelerde öncelik proje yüklenicilerinin kârlarını kontrolden ziyade, "hizmetin fiyatlandırılması ve kalite standartlarının ön planda olduğu" ve "sözleşmelerin yetkilendirilen bağımsız otoriteler tarafından denetlendiği" bir modele doğru, farklı bir alana kayacaktır.

İkinci aşamada gerek eyaletler gerekse diğer merkezi yönetimler, özel müteşebbislerce sağlanacak hizmetleri belirleyen yasal düzenlemelerin şekillenmesinde daha etkin ve baskın bir rol oynamaya başlarlar. Bu modelle birlikte yerel yönetimlerin bölgelerinde hangi hizmetleri ne şekilde yapacağı; yapılacak sözleşmelerin içeriği, tarife ve rekabet koşulları daha yalın ve açık olarak belirlenecektir.

Merkezi yönetimlerin yeni bir rolü daha vardır. Yerel yönetimler arasında sınır aşarak, komşu yerel yönetimlerin yetki alanına da giren sulama kanalları ve buharlı tren işletmeciliği gibi kapsamlı işlerde yeni düzenlemelerin önünün açılması.

Denetimli sözleşmelerin yanında kamulaştırma uygulamalarının başlaması

Yeni dönemle birlikte eyalet yönetimleri, sözleşme uygulamaları sırasında gerek yerel yönetimler gerekse imtiyaz sahibi şirketlerin karşılaştıkları sorunların başvuru mercii olarak adeta yüksek mahkeme gibi yeni bir rol üstlenirler. Artık eyaletler olaylara ve sorunlara yetkili otorite olarak daha fazla müdahil olurlar.

Bu dönemde, özel müteşebbislere verdikleri imtiyaz işlerinde sürekli hatalar yapan, yolsuz işlemlerine sıkça rastlanılan yerel yönetimlere güven gittikçe azalmaya başlar. Birçok yerleşim biriminde imtiyaz uygulamalarına son verilir. Su ve tramvay işletme imtiyazları şehir yönetimlerine geçer.

1970'li yıllarda yerel yönetim imtiyazları yeniden doğuyor

1970'li yıllarla birlikte sınırlı alanlarda ve daha kısa süreli sözleşmelerle yeni dönem Yerel Yönetim İmtiyaz Sözleşmeleri devreye girmeye başlar. Bu dönemle birlikte uygulamaya giren Kablo Televizyon İmtiyazları, teknolojik gelişmelerin bu alandaki imtiyaz konularını kısa zamanda yok etmesi nedeniyle en fazla 30 yıl daha sürecektir. Ancak, katı atık, su ve kanalizasyon gibi özel sektörün yerel yönetimlere göre daha avantajlı olduğu alanlarda imtiyaz sözleşmeleri daha uzun süre devam edecek; 10-15 yıllık sözleşme sayısı zamanla azalacaktır.

Daha uzun vadeli sözleşmelerin, yapımı maliyetli ve yaygın uygulama alanı olmayan münferit projeler için kullandığı bu dönemde, sözleşme sürelerinin kısalması ve seçiciliğin artmasıyla birlikte, Yerel Yönetim İmtiyaz Sözleşmeleri on dokuzuncu yüzyıldaki öncü projelere göre daha uzun süre uygulamada kalma şansı bulurlar.

İlk uygulamalar ve edinilen tecrübeler

Su ve gaz

Amerika'da su sistemleriyle ilgili ilk uygulamalar 1800 yılı itibarıyla 30 büyük şehirde gerçekleşir. Bu projelerin çok büyük bir kısmını özel müteşebbisler hayata geçirirler. 1825 yılında bu alanda özel sektörün payı yüzde 85'e ulaşmıştır. Gelecek elli yıl içinde 390 küçük ve orta ölçekli şehir daha sistemi kullanmaya başlar. Bu defa projelerin yarısını yerel yönetimler yapar; 1875 yılında özel teşebbüsün işlettiği proje oranı yüzde 46,2'ye düşer. 1875-1890 arasındaki ikinci dalga özel teşebbüs yatırımıyla 877'e ulaşan özel işletmenin yanında 579 kamu yatırımı devreye girer, özel oranı yüzde 57,1'e çıkar. Şehir yönetimleri yangın söndürme ve salgın hastalıklarla savaş düşüncesiyle su sistemlerinin önemini kavramıştır.

Yirminci yüzyılla birlikte kamu işletmeciliği yeniden ön plana çıkarak özel yatırımcı oranını yüzde 24'e düşürür. Kanada'da da eğilim aynıdır. Özel yatırımcı işletme sayısı önce hızla artar, sonra düşer. 1897 yılında Kanada'da özel su yatırımcısı oranı sadece yüzde 24,8'dir.

Sentetik gaz kullanımı ilk defa 1803-1804 yılları arasında İngiltere'de gerçekleşir. Özel gaz şirketlerinin Birleşik Devletlerde faaliyete geçmesi ise 10 yıl sonra gerçekleşir. 1816 yılında Baltimore'da, 1822'de Boston'da ve 1823 yılında New York' da özel gaz şirketleri aydınlatma öncelikli olmak üzere gaz işine girerler. Üretim teknolojisinin gelişmesi ile fiyatı düşen gaz özellikle iç savaş sırasında ülkede büyük ilgi görür.

Doğal gaz ise petrol üretimi sırasında yan ürün olarak ortaya çıkmakla birlikte, taşınmasında ortaya çıkan yüksek maliyet dolayısıyla ancak üretim yapılan bölgelerde kullanım olanağı bulur. 1920'li yıllarda çelik üretim teknolojisindeki yenilikler, uzun mesafeye ve basınca dayanıklı tankerlerle birlikte gazın ülkenin her yerine dağıtımı yapılabilir hale gelmesini sağlayacaktır. Piyasada sentetik gazın yerini artık doğal gaz almıştır. Bu arada, gazın oldukça pahalı bir ürün olması nedeniyle, sokak aydınlanması dışında kullanımı oldukça kısıtlı kalır. Yıllar içinde rekabetin getirdiği fiyat düşüşleri ile yerel yönetimlerin verdiği doğal gaz dağıtım imtiyazları hızla artacaktır. İlerde elektriğin aydınlatmadaki üstünlüğü nedeniyle konut ısıtma ve mutfak amaçlı kullanıma yönelerek piyasayı ele geçiren gazın, daha sonraları elektriğin yanında kömür ve diğer petrol ürünleri ile rekabeti yoğun bir biçimde devam edecektir.

Raylı sistemler ve elektrik

On dokuzuncu yüzyılın ikinci yarısında raylı sistemler ve elektrik üretimi işinde uzmanlaşan özel şirketler, önceki yıllarda su ve gaz işlerinde yaşanan tecrübelerin neredeyse aynısını yaşayacaklardır. Raylı sistemler ve elektrik üretimi devletin oldukça fazla müdahil olduğu sektörlerdir. Raylı sistemler 1832 ile 1888 yılları arasında atların çektiği tramvaylarla başlar. Atlı arabalarla sağlanan taşımacılığın sona ermesi ve atla çekilen tramvayların devreye girmesiyle birlikte taşıma süresi hızla kısalır. Hayvan başına yolcu sayısı artarak taşımada birim maliyet düşer. 1832 yılında 1 olan raylı sistem sayısı 1860 yılında 40, 1890 yılında 600'e ulaşır. Tamamı özel işletmedir.

1888 yılında teknolojik gelişmelere paralel olarak elektrikle çalışan ilk tramvay Richmond-Virginia'da faaliyete geçer. Bu taşımacılıkta gerçek bir devrimdir. Mil başına yolcu maliyeti hızla düşer. Hız artar, yoğun trafik ciddi bir şekilde hafifler. 1890 yılında elektrikli tramvay sayısı sadece iki yıl içinde 144'e ulaşır. 1894 yılında hizmete giren 644 yeni elektrikli tramvayla, atla çekilene göre iki misli daha fazla taşıma yapılır. 1910 yılında nüfusu 10.000'i geçen her şehirde artık elektrikli tramvay hizmete girmiştir.

Birinci Dünya Savaşının başladığı yıllarda bilet ücretlerinin oldukça düşük kalması ve otomobil kullanımındaki artışın doğal sonucu olarak raylı taşıma şirketlerinin çoğu iflas eder. İkinci Dünya Savaşının bittiği yıllarda raylı sistemlerin neredeyse tamamı yerel yönetimlerce işletilir hale gelir.

Bağımsız otoritelerin ortaya çıkışı ve modern düzenleyici sistemlerin tasarlanma süreci

Boston'da 1864 yılında çıkan yeni bir yasanın tramvay yolcu ücretlerinin belirlenmesinde Şehir Yönetiminin yetkisini kısıtlaması üzerine, Şehir Meclisi yasanın sağladığı tek çıkış yolu olarak Eyalet Temyiz Mahkemesine başvurur. Mahkeme üç kişilik bir komisyon kurar ve bu komisyona yeni tramvay ücretinin araştırılarak, belirlenmesi görevini verir. Mahkemenin bir ön koşulu vardır. Komisyonca verilecek karar işleticinin karını hiçbir şekilde yüzde 10'un altına düşürmeyecektir.

Temyiz Mahkemesinin atadığı değerlendirme komisyonunun süresi beş yıl olup, yetkisi oldukça kısıtlıdır. Bu arada, elindeki mevzuatla çözüm yaratmakta zorlanan Eyalet Yönetimi 1865 yılında yeni bir yasa çıkararak özel bir araştırma komisyonu kurar. Bu komisyondan imtiyazlı işlerde yeni bir düzenlemenin nasıl olması gerektiği konusunda bir rapor hazırlanmasını talep eder. Araştırma Komisyonu kararında sektörün çok hızlı bir değişim gösterdiğini ileri sürerek, tarafların sorununa acil ve adil bir çözüm bulunması için devamlı bir komisyon kurulmasını önerir. Yeni komisyon şehirlerdeki raylı sistemlerin yanında buharlı trenlerle ilgili konularda da yetkili olacaktır. Rapor sonrasında 1869 yılında çıkan bir yasa ile "the Board of Railroad Commissioners-Demiryolları Komisyonları Kurulu" oluşturulur. Birleşik Devletlerde çeşitli eyaletlerde benzer komisyonlar kurulmasına rağmen bu Kurulun oluşturulması ve görev alanının genişliği reform sayılabilecek bir idari düzenleme olarak kabul edilmektedir. Kanaatimce bugünkü düzenleme kurullarının ilk ciddi örneği ve atası bu Kuruldur.

Public Utility Commissions (PUC's) -Kamu Hizmet Komisyonları olarak da anılan Düzenleyici Kurulların esas gelişimi, "Kamu Teşebbüsü", "Yerel Yönetim Altında Düzenleme" veya "Federal Otoritenin Düzenlemesi" modellerinden hangisinin kamu çıkarlarını özel tekellerin etkisinden daha iyi koruduğu tartışmaları altında devam eder. Sonunda Federal Düzenleyici Kurul modelinin tekellerin yıkıcı etkisinden korunmak için en rasyonel sistem olduğu konusunda uzlaşılır. Cornelius Vanderbilt'in yıllar önce ısrar ve inatla yaptığı çabaları ve Yüksek Mahkemeden alınan kararın tekellerle mücadeledeki etkisi ve tetikleyici rolü bu alanda da kendisini göstermeye başlamıştır.

Amerikan Kongresi 1887 tarihinde Interstate Commerce Commission-ICC- Eyaletlerarası Ticaret Komisyonu adı altında bir düzenleyici kurul oluşturur. Bununla beraber Federal Düzenleyici Kurullar 1930'lu yıllara, Büyük Bunalımın özel sektöre olan güvensizliği zirveye çıkarmasına kadar sayıca artmaz. Başkan Franklin D. Roosevelt'in öncülük ettiği bir dizi yasal düzenleme sonrasında, kamu çıkarlarını korumak amacıyla sermaye piyasaları, telekomünikasyon, enerji, hava ulaşımı ve birçok sektörü ilgilendiren konuda yeni düzenleme kurulları faaliyete geçecektir.

Benzer gerekçelerle, 1980'li yıllarda yoğun olarak uygulanan özelleştirme politikalarının hemen ertesinde kamu ve özel şirketlerin piyasalarda rekabet eşitliğini sağlamak ve korumak amacıyla İngiltere başta olmak üzere birçok Avrupa ülkesinde düzenleyici kurullar ekonomik hayatta etkin bir rol oynamaya başlayacaklardır.

Özellikle Avrupa Birliği, birliğin ilk kuruluş gününden itibaren haksız rekabetin önlenmesi amacıyla üye ülkeleri mevcut direktiflere uygun bağımsız düzenleme kurullarının kurulması konusunda yönlendirmeye çalışmış ve hatta zorlamıştır.

Düzenleyici Kurulların şekillenmesi konusunda ise yirminci yüzyılın ilk yarısından itibaren özel çıkarlardan etkilenmeyen bir kurum modeli üzerinde uzmanlar uzun süre çalışırlar. Burada amaçlanan, politikacılardan ve bürokrasiden etkilenmeyen; topluma, düzenlenen şirketlere ve hizmetten yararlanan tüketicilere doğrudan hesap verebilen bir sistemin yaratılmasıdır. Tasarlanmakta olan bu yapı doğal olarak, demokratik toplumlarda seçilmiş otoritelerin politika alanlarını, oyun bölgelerini kısıtlayan, farklı bir hesap verilebilirlik sistemi yaratan bir modele geçişi yansıtmaktadır.

Bağımsızlığın ölçülmesinde ana kural, Düzenleyici Kurula atanacak üyelerin uzun süreli görevlendirilmeleri ve görevden alınmalarının, "görevlerini kötüye kullanma ve çıkar temini" gibi çok özel koşulların gerçekleşmesine bağlanmasıdır. Önerilen önemli bir model ise Kurul Üyelerinin belirli bir oranının kısa dönemler itibarıyla yenilenerek (İlk yıllarda kurul üyelerinin üçte birinin erken yenilenmesi gibi) atamayı yapan siyasi iktidarların Düzenleyici Kurul üzerinde uzun süreli kontrol gücünün kısıtlanmasıdır. Bu model, ülkemizde bazı düzenleyici kurulların ilk yıllarında uygulanmasına rağmen, siyasi otorite üyelerin seçim yöntemi de dahil olmak üzere uygulamadan kısa sürede vaz geçmiştir. Türkiye'de düzenleyici kurullarda üyelerin neredeyse tamamı doğrudan hükümet tarafından atanmaktadır.

Diğer önemli konu ise Düzenleyici Kurulların sahip oldukları mali bütçelerinin bağımsızlığıdır. Bu konunun önemi, siyasi otoritenin faaliyetinden memnun olmadığı Kurulun bütçesine müdahale ederek, bağımsızlığını dolaylı olarak etkileyebileceğidir.

Çalışmalar sırasında Kurul Üyelerinin sayısı da önem kazanmıştır. Amerika'daki düzenleyici kurulların birçoğunda üye sayısı 5 veya 7'dir. Burada amaçlanan düzenleyici otoritenin rutin işlemleri sırasında çıkar amaçlı bir karar alması veya bir işlem yapması halinde, çoğunluk gücüyle yolsuz yapılan işlemin kısa sürede açığa çıkarılmasının sağlanmasıdır. Uygulamada birçok düzenleyici kurul toplantılarını kamuya açık yaparak veya kamuyu dönemsel olarak aydınlatarak şeffaf bir sistem benimsemiştir.

Amerika uygulamasında, özellikle Büyük Bunalım sonrasında yürürlüğe giren New Deal ile birlikte yasa koyucu düzenleyici kurulların görevlerini kötüye kullanmalarını önlemek için bir dizi önlem almıştır. 1946 yılında yürürlüğe giren İdari Düzenleme Esasları Yasası ile Federal Düzenleyici Kurulların karar almaları sırasında göz önüne alacakları esaslar belirlenir. Birinci kural, eğer yeni bir düzenleme yapılması düşünülüyorsa, buna neden gereksinim duyulduğunun kamuoyu ile mutlaka tartışılması, gerekliliğidir. İkinci kural, yapılması düşünülen düzenlemeden etkilenmesi muhtemel taraflara, konuyla ilgili görüş ve önerilerini açıklama ve duyurma olanağının sağlanmasıdır. Son olarak, yeni düzenlemeyle ilgili kural yürürlüğe konulurken, kuralın yazılı gerekçesinin kamuoyu ile paylaşılması şart koşulmuştur.

Ülkemiz bağımsız düzenleme kurullarıyla ilk olarak 1959 yılında, 7397 sayılı kanunla kurulan Sigorta Murakabe Kurulu'nun hizmete girmesi ile tanışır. 1981 yılında yaşanan ve ülkeyi sarsan banker krizi ve sonrasında sermaye piyasalarına güvensizliğin yarattığı olumsuz koşullar, Sermaye Piyasası Kurulu'nun kurulmasına neden olur. Rekabet Kurumu, Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurumu, Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu, Telekomünikasyon Kurumu, Kamu İhale Kurumu, Şeker Kurumu, Tütün ve Alkol Piyasası Düzenleme Kurumu ve Radyo ve Televizyon Üst Kurulu gibi düzenleyici kurum ve kuruluşlar zamanla sistemde yerlerini alırlar.

İdari yargılamanın olmadığı Müşterek Hukuk sistemini benimseyen federal Amerikan devlet yapısında, Başkan ile Kongrenin çatıştığı bir alanda boşluğu doldurma görevi üstlenen düzenleyici kurulların, Medeni Hukuk sistemini benimseyen ülkelerde uygulanması farklı yorumları gündeme getirmektedir. Kongrenin federal yapı içinde farklı eyaletler arasında uyumu sağlamak ve Başkanın gücünü dengelemek için yarattığı bu sistemin, yapısı içinde ayrı bir idare hukuku barındıran Medeni Hukuk sisteminde uygulanması, bu durumda olan Türkiye gibi ülkelerde oldukça ilginç tartışmaları akla getirmektedir.

1990'lı yılların ikinci yarısında, uluslararası kuruluşların adeta baskılayarak tavsiye ettikleri bağımsız düzenleyici kurulların birbiri ardına kuruldukları yıllarda dönemin Başbakanı Bülent Ecevit'in kullandığı "Özerkleştirme alanında ise itiraf ederim ki ölçüyü kaçırdık. Pazar ekonomisinin, demokrasinin gereğidir, IMF'nin isteğidir dendi. Birçok kamu kurumu, devletin ve hükümetin etki alanı dışında, denetim alanı dışında, başına buyruk kuruluşlar haline geldiler. Bu özerklik konusunu elden geçirmemiz gerektiğine inanıyorum. Bunun için ilgili arkadaşlarıma bir yasa değişikliği hazırlığı için görev verdim" ifadesi hatırlandığında modelin ülkemize nasıl ithal edildiği ve bağımsız bir kuruma ne kadar tahammül edilebileceği konusunda ipuçları çıkarmak mümkün. Bu ifade sadece o gün için değil, geleceğe yönelik de anlam ve mesajlar taşımakta. Nitekim aynı hükümet döneminde bazı kurulların üye seçim yöntemleri değiştirilmiş, ilgili sektörlerden, sivil toplum örgütleri ve akademik çevrelerden üye atanması uygulamasına büyük çapta son verilerek, bağımsızlığı zedeleyecek atımlar atılmıştır. Dahası, bir Kurumun kurul üyeleri daha görev süreleri bitmeden görevden alınmış, sistemin gelecekte benzer tehdit ve tehlikelere maruz kalmasının önü açılmıştır.

Türkiye'nin kendisine özgü idari ve siyasi kültürüyle merkeziyetçi bir idari yapılanma ve tecrübeye sahip olduğu dikkate alındığında, bu kurumların gerçek anlamda bağımsız hareket edip, edemeyecekleri veya siyasi etkiden tamamen arındırılmış konumlarını nasıl koruyabilecekleri şeklindeki soru ve iddialar oldukça sık gündeme gelebilecektir.

Kanaatimce, uygulamada edinilen tecrübeler ve sistem farklılığının yarattığı olumsuzluklar, üyelerinin çoğunluğunun siyasi otorite tarafından sektörle ilgisiz adaylar arasından seçildiği, insan kaynakları ve bütçe politikalarını bağımsız olarak yürütme olanağından yoksun düzenleyici otoritelerin amaçlarına ulaşmalarında oldukça büyük sorunlarla karşı karşıya kaldıklarına işaret ediyor. Bu durum, özelleştirme ertesinde aynı piyasada faaliyet göstermek zorunda kalacak olan kamu ve özel şirketlere rekabet ortamı sağlamakla görevli düzenleyici kurullar hakkında da beklentilerin boşa çıkmasına neden olabilmektedir.


Kaynakça

  1. The First Tycoon, The Epic Life of Cornelius Vanderbilt - T.J.STILES
  2. Regulating Infrastructure - MONOPOLY, CONTRACTS, AND DISCRETION- Jose A.GOMEZ- IBANEZ.
  3. Türkiye'de Düzenleyici Kurumların Yapısı, İşlevi ve Dönüşümü- Doç.Dr. D. Çiğdem SEVER
  4.  The OECD Report on Regulatory Reform Synthesis- OECD,Paris, 1997.
  5. Türkiye'de Bağımsız Düzenleyici Kurulların Bağımsızlığı- Selim ŞANLISOY, Dr.Abdülvahap ÖZCAN.
  6. Bir Bağımsız Düzenleyici Kurum Olarak Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu- Fakir Hüseyin ERDOĞAN.
  7. STEAM- Bağımsız Kurullar ve Piyasa Ekonomisi Arenası'nda sunulan Tebliğler (17.12.2002)

Yazarın Diğer Yazıları

Timur'la Bayezid'in Ankara Savaşı'nı nasıl bilirdiniz?

Ankara Savaşı'nın etkisi Osmanlı İmparatorluğu'nun Avrupa'daki ilerlemesinin sadece kısa bir süre durdurulmasından ibaret değildir. Avrupa'daki devletler Timur'un savaşı kazanmasından çok büyük bir mutluluk duymakla birlikte ona karşı garip bir kuşku da beslemeye başlarlar...

Tarih tesadüfleri sever

Tarih tesadüfleri izlemiş, tesadüfler de bilinmeyenleri ve yenilikleri gün ışığına çıkarmıştır

Karl Marx, Charles Darwin ve Josiah Wedgwood | Kapitalizme can suyu veren devrim: Venedik usulü muhasebe sistemi

"Düşünce özgürlüğünün yaygınlaşmasının en etkili yolu, insan aklının, bilimsel ilerlemeyi izleyerek adım adım aydınlanması olacaktır"