Kemal Gözler: Cumhurbaşkanlığı sistemi mi, başkanlık sistemi mi, yoksa neverland sistemi mi?

Prof. Kemal Gözler*

21 Ocak 2017 tarih ve 6771 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Anayasasında Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun, 11 Şubat 2017 tarih ve 29976 sayılı Resmî Gazetede yayınlanarak halkoylamasına sunuldu. Halkımız, 16 Nisan 2017 günü sandık başına giderek söz konusu Kanun hakkında “Evet” veya “Hayır” oyu kullanacak.

Halkoylamasına sunulan 6771 sayılı Anayasa Değişikliği Kanunu oldukça kapsamlı bir Kanun. Kendisi 18 maddeden oluşmakla birlikte, Anayasamızda tam 69 maddede değişiklik yapıyor.

Halkoylamasının bir anlamı olabilmesi için, hâliyle halkın neye oy verdiğini bilmesi gerekir. Halkın “Evet” oyu lehine olan görüşleri de, “Hayır” oyu lehine olan görüşleri de bilmesi, her iki görüşü tartması lazımdır. Bunun için de hâliyle “Evet” veya “Hayır” oyu lehine olan görüşlerin serbestçe ve dürüstçe dile getirilmesi, bu görüşlerin birbiriyle çarpışması gerekir. Ancak böyle bir tartışma ortamından sonra halkın yapacağı tercihin bir anlamı olabilir.

Eskilerin dediği gibi “barika-i hakikat, müsademe-i efkardan çıkar”; yani gerçeğin ışığı, fikirlerin çarpışmasından doğar. Fikirler birbiriyle çarpışmadıkça, hakikate ulaşmak mümkün değildir. O nedenle halkoylamasına gidilen şu günlerde, halkımızın doğru bir tercihte bulunması isteniyorsa, gerek “Evet”, gerekse “Hayır” lehine ileri sürülen fikirlerin tam bir serbestlikle dile getirilmesi gerekir. Demokrasi, halkoylaması sürecinde en ufak bir baskıyı kaldırmaz. Halkoylaması sürecinde yapılan her baskı, halkın doğruyu bulma hakkına yapılan bir müdahaledir.*

Halkoylaması sürecinde “Evet” veya “Hayır” lehine olan fikirlerin serbestçe açıklanması yetmez; bu fikirlerin dürüstçe de açıklanması gerekir. Aksi takdirde halk, kandırılmış olur. O nedenle, halkoylaması sürecinde gerek “Evet”, gerekse “Hayır” lehine ileri sürülen fikirlerde hile olmamalı ve bu fikirler samimî bir şekilde dile getirilmelidir. Özellikle “Evet” veya “Hayır” oylarını desteklemek için, halka sorulan soruyla ilgisiz, gerçek dışı veriler ve iddialar dile getirilmemeli, özellikle de halka yalan söylenmemelidir.

İşte ben bu makalede halkoylaması sürecinde siyasî partilerin ve siyasetçilerin ve keza kamuoyunda bu tartışma içinde yer alan kişi ve grupların bu açıdan içine düştükleri yanlışlara örnekler verip bunları eleştirmek istiyorum. Önce “Hayır” oyu lehine ileri sürülen görüşlerdeki yanlışları, sonra da “Evet” lehine ileri sürülen görüşlerdeki yanlışları açıklayacağım.

I.  “HAYIR” OYU LEHİNE İLERİ SÜRÜLEN GÖRÜŞLERDEKİ YANLIŞLIKLAR: 

Halkoylamasında Oylanacak Şey, Rejim Değişikliği Değil, Hükûmet Sistemi Değişikliğidir

“Hayır” oyu lehine propaganda yapan gerek Cumhuriyet Halk Partisi, gerekse çeşitli kişi ve grupların en sık kullandıkları argüman, 16 Nisan’da oylanacak Anayasa Değişikliği Kanunuyla “rejimin değişeceği” argümanıdır. Örneğin CHP’nin yayınladığı “Neden Hayır” başlıklı broşürde “Rejim değişecek. Cumhuriyet fiilen ortadan kalkacak”; “Başkan devlet kurumlarını bölgelere ayırarak ülkenin bölünmesine neden olabilecek” gibi ifadeler vardır1. Sadece CHP değil, “Hayır” oyu lehine propaganda yapan kişi ve grupların pek çoğu, Anayasa Değişikliğiyle, Cumhuriyet rejiminin değiştirileceği ve keza ülkenin bölüneceği yolunda sözler söylüyorlar.

A. ANAYASA DEĞİŞİKLİĞİYLE CUMHURİYET KALKACAK MI?

16 Nisan’da oylanacak olan Anayasa Değişikliğinin Cumhuriyet rejimine son vereceği iddiası doğru bir iddia değildir. Anayasamızın 1’inci maddesine göre “Türkiye Devleti bir Cumhuriyettir”. Anayasa Değişikliği Kanununda bu maddeye ilişkin bir hüküm yoktur; zaten Anayasamızın 4’üncü maddesi uyarınca bu maddenin değiştirilmesi teklif dahi edilemez.

Cumhuriyet bir “devlet şekli”dir; Başkanlık sistemi ise bir “hükûmet sistemi”dir. Bunlar birbirinden farklı kavramlardır. Devlet şekilleri, devlet başkanlığının geçiş usûlüne göre “cumhuriyet” ve “monarşi (krallık)” olarak ikiye ayrılır2. Hükûmet sistemleri ise yasama ve yürütme kuvvetleri arasındaki ilişkiye göre önce kuvvetler birliği, sonra kuvvetler ayrılığı şeklinde ikiye ayrılır; bu sonuncusu da kendi içinde parlâmenter sistem ve başkanlık sistemi olarak ikiye ayrılır3. “Cumhuriyet”, bir devlet şekli olarak “monarşi”nin tersi olarak tanımlanır. Bu şu demektir: Monarşi olmayan her devlet, bir cumhuriyettir. Türkiye’de devlet başkanlığı makamı irsi olarak intikal ettirilmedikçe, yani babadan oğla geçirilmedikçe, diğer bir ifadeyle bir hanedan kurulmadıkça, Cumhuriyet ortadan kalkmaz4.

Dahası başkanlık sistemi, tanımı gereği, monarşiyle uzlaşmaz. Her başkanlık sistemi, kaçınılmaz olarak cumhuriyettir. Parlâmenter sistem ise, hem cumhuriyetle, hem de monarşiyle uzlaşabilen bir sistemdir. Bir anayasal monarşi daima bir parlâmenter sistemdir. Krallığın geleceğinden endişe duyanların, başkanlık sistemine değil, parlâmenter hükûmet sistemine karşı çıkmaları gerekir.

16 Nisan’da oylanacak Anayasa Değişikliği Kanununda Cumhuriyetin ortadan kaldırılmasına ilişkin bir hüküm yoktur. Anayasamızın 1’nci maddesi resmen değiştirilmeden “Cumhuriyetin fiilen ortadan kaldırılacağı” iddiasına ilişkin olarak ise hukukçu olarak bir şey diyemem. Sadece kişisel olarak Adalet ve Kalkınma Partisinin bu konuda gizli bir planının olduğu, asıl amacının Türkiye’de bir “hanedan” kurmak olduğu iddialarının bana inandırıcı gelmediğini söylemek isterim.

16 Nisan’da oylanacak Anayasa değişikliğiyle demokrasimizin zarar göreceğini düşünenlerin, ki ben de onlardan biriyim5, eleştirilerini doğru kavramlarla dile getirmeleri gerekir. Bu Anayasa değişikliğiyle “cumhuriyet elden gidecek” demek yerine, “demokrasi elden gidecek” demeleri gerekir. Doğru bir fikri savunmak için kullanılan yanlış argümanlar, bizzat o fikre zarar verir.

B. ANAYASA DEĞİŞİKLİĞİYLE ÜNİTER DEVLETE SON MU VERİLECEK?

“Hayır” oyu lehine ileri sürülen iddialardan biri de, Anayasa değişikliğiyle üniter devlete son verileceği, ülkenin eyaletlere bölünebileceği ve belki  federal sisteme geçilebileceği iddiasıdır. Anayasa Değişikliği Kanununda bu yönde bir hüküm yoktur. Üniter devletin mülkî idaresi, ister ilçe, ister il, isterse bölge düzeyinde yapılandırılsın, ortaya federal sistem çıkmaz. Federalizmden bahsedebilmek için bölgelere yasama ve yargı yetkilerinin de verilmesi gerekir6. Böyle bir değişiklik 16 Nisan’da halkoylamasına sunulan Anayasa Değişikliği Kanununda yoktur. Adalet ve Kalkınma Partisinin böyle bir gizli ajandasının olduğu iddiası da kişisel olarak bana inandırıcı gelmiyor.

Ayrıca bu iddia teorik olarak tutarlı bir iddia da değildir. Bu iddia konuyla alakasız, irrelevant bir iddiadır. Çünkü bir devletin, hükûmet sistemi ile, o devletin üniter veya federal yapıda olması birbirinden farklı şeylerdir. Başkanlık sistemi, federal devlette olabileceği gibi üniter devlette de olabilir. Keza parlâmenter sistem üniter devlette olabileceği gibi (örneğin Türkiye), federal devlette de olabilir (örneğin Almanya). Türkiye’de birilerinin federal devlete geçme niyetleri ve güçleri varsa, bunun için başkanlık sistemine geçmeye ihtiyaçları yoktur; bunu parlâmenter hükûmet sisteminde de yapabilirler.

DEĞERLENDİRME

Yukarıda açıklandığı gibi, Türkiye’de “Hayır” oyu lehine yapılan propagandada kullanılan “rejim değişikliği” argümanı yanlış bir argümandır. Önerilen değişikliğin cumhuriyetle veya devletin üniter yapısıyla bir ilgisi yoktur. Anayasa değişikliğine karşı çıkanların, itirazlarını doğru kavramlarla ifade etmeleri gerekir. Haklı olduğunuz bir meseleyi yanlış kavramlarla savunursanız, haksız çıkarsınız.

Anayasa değişikliğiyle cumhuriyetin sona ereceği veya ülkenin bölüneceği düşüncesi teorik olarak tutarlı olmadığı gibi, pratikte de gerçekçi bir düşünce değildir. Bana öyle geliyor ki bu düşünce hayal ve vehim ürünü bir düşüncedir. Mecelle’nin 75’inci maddesinde dendiği gibi “tevehhüme itibar yoktur”. Evham üzerine kurulu bir “Hayır” propagandası, en az yalan üzerine kurulu bir “Evet” propagandası kadar tehlikeli ve yanlıştır.

“Hayır” oyu lehine propaganda yapanların, cumhuriyetin ortadan kaldırılacağı veya ülkenin bölüneceği yolundaki iddialardan vazgeçmesi gerekir. Bunlar asılsız iddialardır. Halkoylamasında oy kullanacak seçmen bu konuda yanıltılmamalıdır.

Şimdi “Evet” oyu lehine ileri sürülen görüşlerdeki yanlışlıkları görelim:

II.“EVET” OYU LEHİNE İLERİ SÜRÜLEN GÖRÜŞLERDEKİ YANLIŞLIKLAR: 

Halkoylamasında Oylanacak Sistem, “Cumhurbaşkanlığı Sistemi” veya “Başkanlık Sistemi” midir?

Anayasa Değişikliği Teklifi hazırlayanların Türkiye’de bir “başkanlık sistemi” veya hiç olmazsa “Türk tipi bir başkanlık sistemi” kurmak için yola çıktıkları herkesin malûmudur. Ancak vardıkları yerin başkanlık sistemiyle veya “Türk tipi” gibi bir sıfatla vasıflandırılırsa vasıflandırılsın, “başkanlık sistemi” denebilecek bir sistemle uzaktan yakından bir ilgisi yoktur.

Muhtemelen bu nedenle Adalet ve Kalkınma Partisi, Referanduma yönelik olarak hazırladığı “Kararımız Evet” isimli kitapçıkta “Başkanlık Sistemi” ibaresini değil, “Cumhurbaşkanlığı Hükûmet Sistemi” ibaresini kullanmaktadır. Kitapçığın alt başlığı da budur7.

A. “CUMHURBAŞKANLIĞI HÜKÛMET SİSTEMİ” DİYE BİR SİSTEM VAR MI?

“Cumhurbaşkanlığı hükûmet sistemi” terimi oldukça şaşırtıcı bir terimdir. Ben otuz yıldır anayasa hukuku alanında çalışıyorum; şimdiye kadar hayatımda “Cumhurbaşkanlığı hükûmet sistemi” veya “Cumhurbaşkanlığı sistemi” diye bir sistem duymadım. Tekrar Türkçe, İngilizce ve Fransızca literatürü taradım. Böyle bir terime rastlamadım. “Cumhurbaşkanlığı hükûmet sistemi” veya “Cumhurbaşkanlığı sistemi” terimlerini Fransızcaya veya İngilizceye kelime kelime çevirmek bile çok zor. Kelime kelime çevrilirse Fransızcada “système de gouvernement de la présidence de la république” veya “système de la présidence de la république”; İngilizcede “system of goverment of the presidency of the republic” veya “system of the presidency of the republic” tamlamaları ortaya çıkıyor ki, bu garip tamlamalar bu dillerde şimdiye kadar işitilmiş tamlamalar değildir.

Vakıa şu ki “Cumhurbaşkanlığı hükûmet sistemi” diye bir sistem, şimdiye kadar anayasa hukuku literatüründe duyulmamıştır. Nitekim aynı hususu İstanbul Üniversitesi Hukuk Fakültesi Anayasa Hukuku Anabilim Dalı  Başkanı Prof. Dr. Abdurrahman Eren de “anayasa literatüründe cumhurbaşkanlığı sistemi diye bir sistem yoktur” diyerek ifade etmiştir8.

Eğer hukuk terimleriyle, dilsel simgeler değil, kurumlar kastediliyor ise, “başkanlık sistemi”nden ayrı “Cumhurbaşkanlığı sistemi” diye bir sistemin olması mantıken de mümkün değildir. Tasarladığınız sisteme, ister “başkanlık sistemi”, isterse “cumhurbaşkanlığı” sistemi ismini verin, kurumlar açısından bir farklılık olmaz. Çünkü tasarladığınız sistemde “Cumhurbaşkanı” da, “başkan” da “yürütme organının başı”, yani “devlet başkanı”dır. Hükûmet sisteminin belirlenmesinde mühim olan; yürütme organının başının isminin ne olduğu değil, kurduğunuz yürütme organının monist yapıda mı, düalist yapıda mı olduğudur. Çeşitli ülkelerde yürütme organının başına envai çeşit isimler verilmektedir9. Örneğin yürütme organının başına İrlanda’da “Uacchtan na Eireann”, Almanya’da “Bundespräsident”, Yeni Zelanda’da “Governor- General” denir. “Cumhurbaşkanlığı sistemi” diye bir şey olursa “Uacchtan na Eireann sistemi” diye de bir şey olur. Kurduğunuz yürütme organı monist yapıda ise, yani tasarlanan sistemde Başbakan ve Bakanlar Kurulu yoksa, yürütme organı tek kişiden oluşuyorsa, siz yürütmenin başına ister Başkan, isterse “Cumhurbaşkanı” deyin, isterse yepyeni bir isim uydurun, isterse “X” deyin, değişen bir şey olmaz. Söz konusu sistem monist (tekçi) yapıda ise, o sistem, yürütme organının yapısı bakımından başkanlık sistemidir. Hepsi bu.

Türkiye’de önerilen hükûmet sistemine “Cumhurbaşkanlığı sistemi” isminin verilmesi, bir kelime oyunundan, bir aldatmacadan başka bir şey değildir.

Niçin Anayasa Değişikliği Teklifini hazırlayanlar böyle bir aldatmaca içine girdiler? Niçin açık açık “başkanlık sistemi” diyemiyorlar da, “Cumhurbaşkanlığı sistemi” diye, şimdiye kadar kulakların duymadığı tuhaf bir terimi ağızlarında geveliyorlar? Bunun çok basit bir nedeni var: Kurdukları sistemin gerçek anlamda bir “başkanlık sistemi” olmadığını kendileri de fark ediyor. Bu nedenle yüksek ve açık bir sesle “başkanlık sistemi” demekten çekiniyorlar.

Şimdi bunun neden böyle olduğunu, yani önerilen sistemin neden bir başkanlık sistemi olmadığını gösterelim.

B. ÖNERİLEN SİSTEM “BAŞKANLIK SİSTEMİ” VEYA “TÜRK TİPİ BAŞKANLIK SİSTEMİ” Mİ?

Anayasa Değişikliği Teklifini savunanlar, açıkça veya üstü örtülü bir şekilde, hâlâ önerilen sistemin başkanlık sistemi olduğunu iddia etmeye devam ediyorlar. Her gün, gazete ve televizyonlardan Anayasa değişikliği gerçekleştikten sonra, Türkiye’nin de ABD gibi bir sisteme sahip olacağı yolunda iddia- lara şahit oluyoruz. 31 Ocak 2017 tarihli gazetelerde bir “Cumhurbaşkanlığı Başdanışmanı”nın  Trump’ı örnek  göstererek ve  “Trump,  göreve geldiği günden beri 15 kararname imzaladı. Yani ülkeyi seri bir şekilde kendine göre düzenliyor. … Aynı şey Türkiye için geçerli olacak” dediği yolunda haberler okuduk10. Her gün televizyonlarda, başkanlık sistemi övülüp, parlâmenter sistemin kötülüklerinden 16 Nisan’dan sonra kurtulacağımızdan bahsediliyor.

Anayasa Değişikliğini savunanların neredeyse hepsinin kullandığı argüman, açık veya üstü örtülü bir şekilde, önerilen sistemin başkanlık sistemi olduğu varsayımına dayalı.

Ne var ki, bu varsayım doğru değil. İşin ilginç yanı, Anayasa Değişikliği Teklifini savunanlar, Türkiye’de önerilen sisteminin, ABD’deki başkanlık sistemiyle bir karşılaştırmasını da yapmıyorlar. Türkiye’de önerilen sistemin ABD’de olduğu gibi bir Başkanlık sistemi olduğu önceden ispat edilmiş bir veri olarak kabul ediyorlar ve ona göre argümanlar üretiyorlar.

***

Türkiye’de Anayasa Değişikliği Teklifiyle önerilen sistemin başkanlık sistemi adına savunan herkese, referandumda oylanacak Anayasa Değişikliği Kanunun metnini bir eline, başkanlık sisteminin özelliklerini anlatan bir anayasa hukuku kitabını diğer eline alıp, bu iki metni karşılaştırmalarını tavsiye ederim.

Başkanlık sisteminin özellikleri konusunda benim Anayasa Hukukunun Genel Teorisi (Bursa, Ekin, 2011) isimli kitabımın birinci cildinin 569 ilâ 586’ncı sayfaları arasında yer alan 14’üncü bölümüne bakılabilir11. Kağıt kitabı ulaşma imkânı olmayanlar, söz konusu bölümü PDF olarak izleyen linkten okuyabilirler: http://www.anayasa.gen.tr/gozler-baskanlik-sistemi.pdf. Bu metni Türkiye’deki bu tartışmalardan sonra kasten yazdığım sanılmasın. Söz konusu metin 2011 yılında yayınlanmıştır.

Tüm bunlara rağmen, beni taraf görenler, bana güvenmeyenler var ise, başkanlık sisteminin özellikleri öğrenmek için, anayasa hukuku kitabı olarak benim kitabıma değil, istedikleri Türk anayasa hukukçusunun kitabına bakabilirler. Türk anayasa hukukçularına güvenmiyorlarsa, İngilizce biliyorlarsa istedikleri İngilizce anayasa hukuku kitabına, Fransızca biliyorlarsa istedikleri Fransızca anayasa hukuku kitabına, Almanca biliyorlarsa istedikleri Almanca anayasa hukuku kitabına bakabilirler. Nereye bakarlarsa baksınlar, göreceklerdir ki, Türkiye’de Anayasa Değişikliği Teklifiyle önerilen hükûmet sisteminin başkanlık sistemiyle uzaktan yakından bir ilgisi yoktur.

Kendime ilişkin olarak şunu belirtmek isterim ki, geçmişte, Türkiye’de anayasa hukukçuların büyük çoğunluğu, 20 Şubat 2017 tarihinde yayınladığım makalemde12 gösterdiğim gibi şimdi derin bir sessizlik içinde olsalar da – geçmişte AKP ile işbirliği yapanlar veya meslektaşları arasında sağcı olarak bilinenlerin önemli bir kısmı da dahil– çok açık bir şekilde başkanlık sistemine karşı çıkmışlar ve Türkiye için hararetle parlâmenter hükûmet sistemini savunmuşlardır. Ben onlardan birisi değilim. Başkanlık sistemi veya parlâmenter hükûmet sistemi lehine geçmişte açık bir tercihte bulunmadım. Her iki sistemin avantaj ve dezavantajlarını tasvir edip, her iki sisteminde demokratik sistemler olduğunu belirtmekle yetindim. Örneğin Anayasa Hukukunun Genel Teorisi (Bursa, Ekin, 2011) isimli kitabımda başkanlık sistemini 18 sayfa boyunca inceledikten, avantaj ve dezavantajlarını tartıştıktan sonra, anılan kitabın 585’nci sayfasında şu sonuca varmışım. Aynen aktarıyorum:

“Sonuç.- Başkanlık sistemi tercihe şayan bir sistem midir? Kanımızca, bu soruya kesin olarak “evet” veya “hayır” cevabı vermek mümkün değildir. Her siyasal kurumun olduğu gibi, başkanlık sisteminin de, diğer başka sistemlere nazaran birtakım güçlü ve zayıf yanlarının olması tâbiîdir. Başkanlık sisteminin güçlü ve zayıf yanlarının neler olduğunu yukarıda gördük. Başkanlık sisteminin güçlü yanlarının zayıf yanlarından veya zayıf yanlarının güçlü yanlarından daha önemli olduğunu da iddia edemeyiz. Zira bir kere bu güçlü ve zayıf yanlardan bazılarının bizatihi kendilerinin doğruluğu teorik olarak tartışmalıdır. Diğer yandan, bu güçlü ve zayıf yanlar, her ülkenin kendi siyasal ve sosyal koşullarına (siyasal parti sistemi, siyasal kültür, sosyal bölünmüşlük, vs.) bağlıdır. Bir ülkede başkanlık sisteminin güçlü yanlarının ortaya çıkarken, bir başka ülkede başkanlık sisteminin zayıf yanlarının ortaya çıkması mümkündür. Yani başkanlık sistemi, bir ülkede başarılı olurken, bir başka ülkede başarısız olabilir. O nedenle, gerek genelde, gerekse Türkiye bağlamında, başkanlık sistemine kategorik olarak taraftar veya karşı olanların düşüncelerinin doğruluğunu şüpheyle   karşılamak gerekir”13.

Esasen bir ülkede hükûmet sisteminin tercihi sorunu, kurucu iktidarın takdirine bağlı siyasî bir sorundur. Sahip olduğum hukukî pozitivizm anlayışı gereği siyasî sorunlardan her zaman uzak durdum. Bir pozitivist hukukçu olarak, her zaman, kurucu iktidarın siyasî tercihini eleştirmenin bir hukukçunun görevi olmadığını düşündüm14. Eğer şimdi de önerilen Anayasa Değişikliği Teklifi gerçekten bir başkanlık sistemi olsaydı, bu değişiklik teklifine, bir pozitivist anayasa hukukçusu olarak karşı çıkmazdım. Keza bu Anayasa Değişikliği Teklifinde teklif edilen sistemin, başkanlık sistemi olmadığı, bunun hiçbir ülkede uygulanmamış görülmemiş özgün bir sistem olduğu dürüst bir şekilde söylenseydi yine bu makaleyi yazmazdım.

Ne var ki, Türkiye’de Anayasa Değişikliği Teklifiyle önerilen hükûmet sisteminin “başkanlık sistemi” olduğu iddiasına karşı sessiz kalacak değilim. Şunu tüm açıklığıyla ve var gücümle haykırmak istiyorum ki, Türkiye’de referanduma sunulan hükûmet sisteminin başkanlık sistemiyle bir alakası yoktur! Referandumda oylanacak hükûmet sisteminin başkanlık sistemi olduğu iddiası “muazzam bir yalan”dır.

Şüphesiz ki, halkın başkanlık sistemini tercih edip etmemeye hakkı vardır. Buna ben saygı duyarım. Ama halka “başkanlık sistemi” diye başkanlık sistemi olmayan bir sistemin yutturulması karşısında susacak değilim. Halkın siyasî tercihinin isabeti bilim adamını ilgilendirmez. Ama halka gerçeğin söylenmemesi bilim adamını ilgilendirir. Gerçek dışı olduğunu bildiğim bir iddianın gerçek dışı olduğunu söylemenin üzerime düşen ahlâkî ve vicdanî bir ödev olduğuna inanıyorum.

Aslında ben Anayasa Değişikliği Teklifiyle önerilen hükûmet sisteminin başkanlık sistemiyle bir ilgisinin olmadığını, önerilen sistemin bir kuvvetler birliği hükümet sistemi olduğunu ayrıntılarıyla 22 Aralık 2016 tarihinde anayasa.gen.tr’de yayınladığım “Elveda Kuvvetler Ayrılığı, Elveda Anayasa” başlık- lı makalemde açıkladım15. Bu konuda oraya bakılması yeterlidir. Ancak, yukarıda vurguladığım gibi, Türkiye’de Anayasa Değişikliği Teklifiyle önerilen sistemin hâlâ başkanlık sistemi olduğunu iddia edenler, bu iddialarına devam ettiği için, burada da bir kez daha ve daha somut ve daha ayrıntılı olarak ve onların anlayabilmesi için daha vurgulu bir şekilde önerilen sistemin neden bir başkanlık sistemi olmadığını göstermek istiyorum.

Türkiye’de hükûmet sisteminin başkanlık sistemiyle uzaktan yakından bir ilgisinin olmadığını, somut olarak göstermek için, Türkiye’de önerilen sistem ile ABD’deki başkanlık sisteminin karşılaştırmasını yapmak istiyorum.

 

III.  ABD - TÜRKİYE KARŞILAŞTIRMASI

 

Karşılaştırmada başkanlık sistemine örnek ülke olarak Amerika Birleşik Devletlerini ele alıyorum. Çünkü Prof. Dr. Burhan Kuzu’nun da dediği gibi “ABD modeli dışında Başkanlık modeli yok dünyada aslında”16.

Şimdi ABD’deki başkanlık sisteminin özellikleri ile Türkiye’de 16 Nisan’da halkoylamasına sunulan Anayasa Değişikliği Kanunun öngördüğü hükûmet sisteminin özelliklerini unsur unsur karşılaştıralım:

1. ABD’de Başkan, Yasama Organı Tarafından Görevden Alınamaz; Türkiye’de Önerilen Sistemde ise Alınabilir

ABD’de, yürütme organının başı, yani başkan, halk tarafından 4 yıl için seçilir ve görev süresi boyunca görevde kalır. Başkanın bu süre içinde görevde kalması yasama organının güvenine dayanmaz. Başkan normal görev süresi dolmadan yasama organı tarafından güvensizlik oyuyla görevden alınamaz17; başkanlık seçimleri yasama organının kararıyla yenilenemez. Dolayısıyla, başkan yasama organına karşı sorumlu değildir. Başkan sadece kendisini seçen halka karşı sorumludur18.

Türkiye’de önerilen sistemde ise yasama organı, yani TBMM, kendi seçimlerini de yenilemek şartıyla Cumhurbaşkanının seçimlerini yenileyebilir. ABD’de böyle bir şey mümkün değildir. Başkan yasama organına karşı değil, sadece halka sorumludur. Türkiye’de önerilen sistemde ise, Cumhurbaşkanı, sadece halka karşı değil, aynı zamanda yasama organına karşı da sorumludur. Yasama organı, kendi seçimlerini de yenilemek kaydıyla, beğenmediği Cumhurbaşkanının görevine son verme imkânına sahiptir.

Görüldüğü gibi bu özellik bakımından Türkiye’de önerilen sistem, başkanlık sistemine değil, parlâmenter hükûmet sistemine benzemektedir. Yürütme organının yasama organına karşı sorumlu olduğu bir sistemin “başkanlık sistemi” olduğunun söylenmesi ya bilgisizlik, ya da bir art niyet eseridir.

2.  ABD’de Başkan, Yasama Organını Feshedemez; Türkiye’de Önerilen Sistemde ise Feshedebilir

ABD’de, yasama organı nasıl başkanı güvensizlik oyuyla düşüremiyorsa, buna paralel olarak, başkan da yasama organını feshedemez19. Yani, başkanlık sisteminde, yasama ve yürütme kuvvetleri birbirinin varlıklarına son veremezler. Fesih yetkisinin olmaması, bir kuvvetler ayrılığı sistemi olarak başkanlık sisteminde, yasama ve yürütme kuvvetlerinin birbirinden bağımsız olmasının mantıksal sonucudur20.

Türkiye’de önerilen sistemde ise, Başkan kendi seçimlerini de yenilemek kaydıyla, istediği her zaman yasama organının seçimlerini yenileyebilir; yani onu feshedebilir.

Cumhurbaşkanının yasama organını, yani TBMM’yi feshedebilme özelliği bakımından da Türkiye’de önerilen sistem, başkanlık sistemine değil, parlâmenter hükûmet sistemine benzemektedir. Yürütme organının yasama organını feshedebildiği bir sistemin “başkanlık sistemi” olduğunun söylenmesi ya bilgisizlik, ya da bir art niyet eseridir.

3.  ABD’de Başkan Yardımcısı da Halk Tarafından Seçilir; Türkiye’de ise Cumhurbaşkanı Yardımcısı veya Yardımcıları Cumhurbaşkanı Tarafından Atanır

ABD’de bir adet Başkan Yardımcısı vardır ve Başkan yardımcısı, başkan ile birlikte halk tarafından seçilir. Türkiye’de önerilen sistemde ise Cumhurbaşkanı yardımcısı veya Cumhurbaşkanı yardımcıları halk tarafından seçilmez. Cumhurbaşkanı tarafından serbestçe atanırlar.

4.  ABD’de Bakanların Ataması Senatonun Onayına Tabidir; Türkiye’de ise Değildir

ABD’de, “bakanlar (secretaries)” Başkan tarafından atanır. Ancak bu atamalar Senatonun onayına tâbidir. Türkiye’de önerilen sistemde ise bakan atama yetkisi, yasama organı onayına tâbi olmaksızın doğrudan doğruya Cumhurbaşkanına ait bir yetkidir.

Görüldüğü gibi bakan atama yetkisi bakımından da ABD’deki başkanlık sistemi ile Türkiye’de önerilen sistem arasında fark vardır. ABD’de Başkanın bakan atama yetkisi Senatonun, yani yasama organının ikinci kanadının onayına tâbidir. ABD’de Başkan Senatonun istemediği bir kişiyi bakan olarak atayamaz. Bakan olacak kişinin seçiminde Başkanın Senatoyla uzlaşması gerekir. ABD’de Senatonun onama yetkisinin önemsiz, sembolik bir yetki olduğu sanılmamalıdır. Başkanın atamak istediği bakanlar hakkında Senatoda çok ciddi incelemeler ve tartışmalar yapılır. ABD’de bu konuda geçtiğimiz haftalarda  pek çok örnek yaşanmıştır. 20 Ocak 2017 tarihinde göreve başlayan Başkan Donald Trump’ın atadığı bakanların bazıları, Senatoda Demokratların muhalefeti sonucunda, ancak yirmi gün sonra –o da 47’ye karşı 52 oy çoğunluğuyla– onaylanarak göreve başlayabilmiştir21.

Türkiye’de ise önerilen sistemde Cumhurbaşkanının bakan atama yetkisi yasama organının yani TBMM’nin onayına tâbi tutulmamıştır. Türkiye’de Cumhurbaşkanı istediği kişiyi bakan olarak atayabilir ve istediği zaman görevden alabilecektir. Bu konuda yasama organı ile uzlaşmak zorunda değildir.

Görüldüğü gibi ABD’de Başkanın bakan atama yetkisi Senatonun onay yetkisiyle dengelenmiştir. Türkiye’de ise önerilen sistemde böyle bir dengeleme yoktur. ABD’de Başkan bakan atarken Senatoyla uzlaşmak zorundadır; Türkiye’de ise Cumhurbaşkanının yasama organı ile uzlaşma gibi bir zorunluluğu bulunmamaktadır.

5. ABD’de Başkanın Yüksek Hâkim Atama Yetkisi, Senatonun Onayına Tâbidir; Türkiye’de ise Değildir (Genel Olarak Yargı Karşılaştırması)

ABD’deki yargı organıyla Türkiye’deki yargı organı arasında sayısız fark vardır. Bunlardan birkaçı şunlardır:

a)  ABD’de federal hâkimler, Senatonun onayıyla Başkan tarafından atanırlar. Başkan hâkim atama yetkisini kullanırken Senato ile uzlaşmak zorundadır. Başkan Senatonun istemediği bir hâkimi atayamaz. Geçmişte ABD Federal Yüksek Mahkemesine Başkanın atadığı, ama Senatonun onamayı  reddettiği pek çok hâkim olmuştur. Örneğin 16 Mart 2016’da Başkan Barack Obama, Yüksek Mahkemeye Merrick Garland’ı üye olarak atamış, ancak ataması Senato tarafından 293 gün boyunca onaylanmamış ve neticede Senato’nun yasama dönemi sona ermiş ve böylece Merrick Garland’ın ataması düşmüştür.   Başkan Trump görevine başladıktan sonra da onun yerine 31 Ocak 2017 günü Neil Gorsuch’u atamıştır. Ancak onun ataması da henüz Senato tarafından onaylanmamıştır.

Türkiye’de ise Cumhurbaşkanının sahip olduğu gerek hâkimler ve Savcılar Kuruluna, gerekse Anayasa Mahkemesine üye atama yetkisi, bir başka makamın onamasına tâbi olmaksızın, Cumhurbaşkanı tarafından tek başına kullanılır. Zaten atanan hâkimden atandıktan sonra haberimiz olur. ABD’de bir başkan, istediği kişiyi hâkim olarak atayamaz. Senatonun eğilimlerini dikkate almak, Senato ile uzlaşmak zorundadır. Uzlaşmaz ise, atadığı hâkimin göreve başlaması Barack Obama’nın Yüksek Mahkemeye Merrick Garland’ı ataması örneğinde olduğu gibi mümkün değildir.

b) Diğer yandan zaten ABD’de bir başkan, Yüksek Mahkemeye üye atama yetkisini de görevi boyunca, bir veya iki defa kullanma şansına nail olabilmektedir. Yüksek Mahkeme dokuz üyeden oluşur ve üyeler ömür boyu görev yapar. Kendileri istemedikçe emekli olmazlar. (ABD’de dendiği gibi “Yüksek Mahkeme hâkimleri asla emekli olmazlar ve nadiren ölürler!”) Başkan değişti diye Yüksek Mahkemenin çoğunluğunun değişmesi mümkün değildir. Bu nedenle ABD’de bir Başkanın Yüksek Mahkeme üzerinde hâkimiyet kurma ihtimali çok düşüktür. Yüksek Mahkeme üyelerinin tamamının değişmesi için ortalama 30 yıl gibi bir süre gerekir. ABD Yüksek Mahkemesinde bugün Ronald Reagan tarafından atanan bir hâkim (Anthony Kennedy) vardır. Reagan’dan bu yana altı başkan değişmiştir. Oma onun atadığı hâkim hâlâ görevdedir. Yüksek Mahkeme üyelerinin çok uzun süre görev yapması ve Yüksek Mahkemenin kompozisyonunun birden bire değişmemesi, iktidara gelen başkanlar karşısında bir fren ve denge oluşturur; Başkanın Yüksek Mahkemeye egemen olmasını engeller.

Türkiye’de ise gerek Anayasa Mahkemesinin, gerekse Hâkimler ve Savcılar Yüksek Kurulunun kompozisyonunda süreklilik yoktur. Anayasa Mahkemesindeki üye kompozisyonu nispeten kısa süre içinde değişir ve neticede Anayasa Mahkemesi iktidarla uyum içinde üyelerden oluşur hâle gelir. Hâkimler ve Savcılar Yüksek Kurulunun üyeleri ise zaten dört yılda toptan yenilenmektedir. Dahası HSYK’da 2010 ve 2014’te göreve başlayan ekipler birbirinin düşmanıydılar. 2010’da atanan HSYK üyelerinin bir kısmı, 2014’te tekrar seçilen HSYK tarafından meslekten ihraç edilmişlerdir. Türkiye’de bu şekilde oluşturulan Anayasa Mahkemesinin ve HSYK’nın Cumhurbaşkanını frenleyebileceği ve denetleyebileceği iddiası gerçekçi bir iddia değildir. 16 Nisan’da oylanacak Anayasa değişikliğiyle, HSYK’nın yapısı sil baştan değiştirilmektedir. Bu şekilde yapısı durmadan değişen bir HSYK’nın yönetiminde ve  denetiminde olan yargı organının, Cumhurbaşkanını denetleyebileceği, sistemde bir fren ve denge rolü üstlenebileceğini söylemek çok zordur.

c) ABD’de hâkimler, Başkan tarafından atansa ve Senato tarafından onaylansa da gerek Başkan, gerekse Senato karşısında tam anlamıyla bağımsızdırlar. ABD’de bir hâkime siyasî makamların baskı yapabildiği duyulmamış bir şeydir. Bunun en güzel örneğini geçtiğimiz haftalarda yaşadık. Yeni göreve başlayan Başkan Donald Trump, 27 Ocak 2017 tarihinde yedi Müslüman ülkeden ABD’ye gideceklere seyahat yasağı koyan bir kararnameyi (Executive Order 13769) imzaladı ve arkasından 60 bin adet vize iptal edildi. Bunun üzerine Washington District Mahkemesi hâkimi James Robart, 3 Şubat 2017 günü seyahat yasağı kararının durdurulmasına karar verdi22. Karar ABD idaresi tarafından derhal uygulandı ve iptal edilen vizeler iade edildi. ABD Adalet Bakanlığı, hâkimin kararına itiraz etti; ama Temyiz Mahkemesi (United States Court of Appeals for the Ninth Circuit), Adalet Bakanlığının başvurusunu 5 Şubat 2017 günü reddetti23. Böylece ABD’de bir Başkanın çok önem verdiği bir karar, yargı organı tarafından sadece bir hafta içinde engellendi ve böylece ABD’de yürütme organı, yargı organı tarafından sınırlandırılmış oldu24. Başka- nın kararının yürütülmesini durduran hâkim James Robart’ın veya onun karanını onayan temyiz mahkemesi hâkimlerinin başına ABD’de bir şey gelmedi; gelme ihtimali de yok. Hâkim Robart’ın bir başka mahkemeye sürülmesi veya görevden atılması mümkün değil. Kendisi emekliliğini istemedikçe ölünceye kadar aynı görevde kalacak.

Türkiye için aynı şeyi söyleyebilir miyiz? Türkiye’de gelecekte bir hâkim bir “Cumhurbaşkanlığı kararnamesi”nin yürütülmesini durdurabilecek midir? Sanmıyorum. Geçtiğimiz yıllarda yaşadıklarımız hatırlanırsa, eğer olur da Türkiye’de böyle bir hâkim çıkarsa, bu hâkimin kararının üst mahkeme tarafından bozulacağını ve bu hâkimin de derhal başka yere sürüleceğini ve hatta  meslekten ihraç edilebileceğini ve belki de tutuklanıp hapse dahi atılabileceğini tahmin edebiliriz.

6. ABD’de Başkanın Pek Çok Kamu Görevlisini Atama Yetkisi, Senatonun Onayına Tâbidir; Türkiye’de ise Değildir

ABD’de, Federal Anayasanın 2’nci maddesinin 2’nci bölümünün 2’nci fıkrasına göre, Başkanın çeşitli görevlileri Senatonun görüş ve onayını alarak (by and with advice and consent of the Senate) “atama yetkisi” vardır. Bu görevlilerin başında ikinci fıkrada ismen zikredilen “elçiler”, “diğer temsilciler”, “konsoloslar” gelir. Keza Anayasada atanmaları için başka bir usûl öngörülmemiş bütün görevliler de yine Senatonun onayıyla Başkan tarafından atanırlar (m.2, b.2, f.2). Amerika Birleşik Devletlerinde bu usûlle atanan iki bin civarında kamu görevlisi vardır25. Dolayısıyla ABD’de Başkanın, kamu görevlisi atama yetkisi sınırsız değildir; Senatonun onayına tabidir; Başkan Senato ile uzlaşmak zorundadır.

Türkiye’de 16 Nisan’da oylanacak olan Anayasa Değişikliği Kanunu ise bütün üst kademe kamu yöneticilerini atama yetkisini, diğer bir makamın onayına tabi olmaksızın doğrudan doğruya Cumhurbaşkanına vermektedir. Adı geçen Kanunun, Anayasanın 104’üncü maddesini değiştiren 8’inci maddesinde şöyle denmektedir:

“[Cumhurbaşkanı] Üst kademe kamu yöneticilerini atar, görevlerine son verir ve bunların atanmalarına ilişkin usul ve esasları Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle düzenler”.

Görüldüğü gibi Cumhurbaşkanı, bir kişiyi üst kademe kamu yöneticisi olarak atarken yasama organı ile veya bir başka organla uzlaşmak zorunda değildir. Dahası halkoylamasına sunulan Anayasa Değişikliği Kanunu, üst kademe yöneticilerinin “atanmalarına ilişkin usul ve esasları Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle” düzenleneceğini öngörmektedir. Yani kanun koyucunun bu alanda düzenleme yapmasını yasaklamaktadır. Bu şu anlama gelir ki, Cumhurbaşkanı mevcut kanunlarımızda üst kademe yöneticilerinin atanması için öngörülmüş şartlarla da bağlı değildir; isterse bu şartları da değiştirebilir.

Burada yeri gelmişken belirtmek gerekir ki, Türkiye’de Cumhurbaşkanının ABD’de Başkanın sahip olmadığı, Rektör atamak gibi, daha pek çok yetkisi de vardır.

 

---

* anayasa.gen.tr'de yayımlanan yazının tamamı için tıklayın.