1960'lı yıllar liberal ekonomi politikalarını uygulayan ülkelerin Keynesyen reçeteleri kullandığı ve planlamacılığın ön planda tutulduğu, ekonomi literatürünün kalkınma ve büyüme üzerine yoğunlaştığı yıllardı. 1960 sonrası dönem Türkiye'de temelde korumacı ve ithal ikameci sanayileşmeye dayalı politikaların izlendiği, kalkınma planları ile anılan dönem oldu. Planlı kalkınma döneminin en önemli siyasi olayları 1960 ve 1971 askeri ihtilalleri ve en önemli dış konjonktüre dayalı gelişme ise 1973 Petrol Krizi'ydi.

Kalkınma planları ve ekonomi politikalarında değişim

30 Eylül 1960'ta Devlet Planlama Teşkilatı'nın (DPT) kurulmasıyla 1962'de planlı kalkınma modeline geçilmişti. Anayasal düzenlemelerle uygulanmaya başlanan planlı kalkınma hem dış borç krizine çözüm hem de uluslararası arenada Türkiye ekonomisine güven verme görevlerini üstlenmişti. Ekonomi politikasına yön verecek model, Karma Ekonomi Modeli olarak benimsenmişti.

Esfender Korkmaz ve Binhan Elif Yılmaz (2023) eserlerinde karma ekonomi modelini şöyle tanımlarlar:

"Bu model piyasa ekonomisi esas almak üzere devletin, piyasada rekabeti geliştirmek, kıt malların üretimini üstlenmek şeklinde müdahalesinin yanında özel yatırımların teşviki, kamu-özel yatırımlarının tamamlayıcı olması ve bu yolla ekonomide etkin kaynak dağılımını sağlama amacı olan bir modeldir. Karma ekonomi modelinde özel mülkiyet korunur, ekonomik özgürlük vardır. Ancak devlet de istikrar, kalkınma ve bölüşüm gibi ekonomik ve sosyal hedeflere ulaşmada müdahalede bulunur."

Kalkınma planları döneminde ekonomik ve mali göstergeler

1960-1980 yılları arasında ekonomiye yön verecek dört tane Beş Yıllık Kalkınma Planı (BYKP) hazırlanmıştı.

1. BYKP (1963-1967) döneminde ekonomik büyümede tarım ve sanayi sektörleri arasında dengeli bir gelişme öngörülürken plan hedeflerine ulaşmada kamu kesimine daha fazla ağırlık verilmişti. Bu yıllarda Türkiye ekonomisi "istikrar içinde büyümüş"tü. Ortalama enflasyon yüzde 5,2 ve büyüme de yüzde 6,5 olarak gerçekleşmiş, ancak dış ticaret açıkları devam etmişti (Bakınız Tablo 1).

2. BYKP (1968-1972) döneminde yine tarım ve sanayi sektörlerine önem verilmiş, özel sektöre kredi ve vergisel kolaylıkların yanında ayrıcalıklı döviz tahsisi gibi teşvik uygulamaları başlatılmıştı. Bu dönemde büyüme oranı ortalaması yüzde 5,4, enflasyon oranı da plan döneminin son iki yılında çift haneli rakamlara ulaşarak yüzde 10,2 olarak gerçekleşmişti. Dış ticaret açığı 1972'de bir önceki yıla oranla yüzde 37 artarak 678 milyon dolara çıkmıştı (Bakınız Tablo 1).

3. BYKP (1973-1977) ise 2.BYKP'nın son yıllarında toplumsal ve siyasal bunalımların ardından 12 Mart 1971'de bir askeri darbenin gerçekleştiği ortamda hazırlanmıştı. Bu plan büyümeyi temel hedef olarak almakla beraber büyümede rol oynayacak tasarruflar için çözüm önerileri getirmemişti. Kamu kesimi öncülüğünde özel kesimin teşvik edilmesi, AET'ye katılım ve ekonominin bu yönde düzenlenmesi planın amaçlarını oluşturmuştu. 

3. BYKP döneminde gerek Arap-İsrail Savaşı gerek Kıbrıs Barış Harekâtı ve gerekse 1973 petrol krizi ile birlikte ham petrol fiyatının 2,5 dolardan 11,6 dolara yükselmesi, ülkenin dış ticaret açığını üç katına çıkarmıştı. Ham petrol fiyatlarındaki artışın devam etmesi ve dış ekonomik ilişki içinde bulunulan ülkelerin stagflasyon yaşamaları dış ticaret açığını büyütmüştü. Hedef büyüme oranına ulaşılabilmesi için planlanan yatırımlar nedeniyle ithalat ödemelerinin hızla artmasına karşılık ihracat sınırlı kalmıştı. Ortalama büyüme hızı hedef büyüme oranı olan yüzde 7,9'un altında kalarak yüzde 6 olarak gerçekleşmiş ve enflasyon oranı da yüzde 20'ye tırmanmıştı (Bakınız Tablo 1).

Birinci petrol krizinin etkileri sürerken 1979-1980 yıllarında ikinci petrol şoku yaşanmıştı. Petrol fiyatlarının yükselişi hem sanayileşmiş ülkelerin hem de petrol ihracatçısı olmayan gelişmekte olan ülkelerin ithalat maliyetlerini artırdığından, üretim düşüşleri ve talep azalışı ortaya çıkmıştı. Yaşanan tüm bu gelişmeler, gelişmekte olan ülkelerin ödemeler dengesi açıklarının daha da büyümesine neden olurken, kalan dövizleri de petrol ithali için kullanmak zorunda kalmış, hatta Türkiye de o dönemde 70 Cent'e muhtaç kalmıştı.

4. BYKP (1979-1982) ham petrol fiyatlarının hızla arttığı ve ekonomik ve siyasi bunalımın yaşandığı dönemde bir yıl gecikerek uygulamaya konmuştu. Planın başlıca amaçları yüksek bir büyüme oranına ulaşmak için yatırımların büyük ölçüde kamu kesimince sağlanması ve sanayide ithalat yerine yerli üretim politikasının sürdürülmesi olmuştu. Fakat plan döneminin dış ekonomik koşulları ağırlaşmıştı.

Planlı kalkınma döneminde yatırım planları ve sanayi stratejisi oluşturulurken bunların hangi kaynaklardan finanse edileceği konusuna ve bütçe açığı sorununa değinilmemişti.

Bütçe harcamalarının milli gelire oranı 1960 sonrası ilk on yılda yüzde 10 gibi oldukça yüksek gerçekleşmişti. Bütçe gelirleri artışının bütçe harcamaları artışının gerisinde kalmasıyla bütçe denkliğinin sağlanmasında zorluklar yaşanmıştı.

1. BYKP'nda planlanan yatırımların bütçeden finansmanı nedeniyle yatırım harcamalarının bütçedeki payı ortalama yüzde 25 olarak gerçekleşmişti. 2.BYKP döneminde ise yatırım harcamalarının payı sürekli düşmüş ve 1970 devalüasyonunun etkisi ile transfer harcamalarının payı bütçe harcamalarının neredeyse yarısını kaplamıştı.

1960-1980 döneminde bütçe harcamalarını besleyen vergi gelirlerinin artırılması kalkınma planlarının başlıca amaçlarından biri olmuş ve bu alanda çeşitli düzenlemelere gidilmişti. 1970'te Finansman Kanunu çıkarılmış ve yeni vergiler sisteme dahil olmuştu. Ancak kamu gelirlerinde yapılabilen düzenlemeler büyük ölçüde dolaylı vergilerin artırılması yönünde olmuştu. Bir yandan getirilen yeni vergiler diğer yandan enflasyonun gelir vergisi matrahını aşındırıcı etkisi ile vergi yükü giderek artmıştı. Ayrıca hızlı fiyat artışları karşısında gelir vergisinin artan oranlı tarife yapısı ücretlilerin vergi yükünü artırmıştı.

Yeni bir "BORÇ ÇIKMAZI"

Planlı Kalkınma Döneminde planlanan yatırımların finansmanında gelirlerin artırılmasına yönelik düzenlemeler yetersiz kalınca borçlanma kaçınılmaz olmuştu. Kısa vadeli borçların artışı önlenememiş, OECD bünyesinde oluşturulan Türkiye'ye Yardım Konsorsiyumu kredileri beklenenin üzerinde artmıştı. Sonuçta yoğun bir şekilde para basımı ile iç ve dış borçlanma kullanılmıştı.

İç borçlanma

Planlı kalkınma döneminde iç borçlanma cephesinde olumsuz gelişmeler birbirini izlemişti. Öncelikle vergi gelirlerinden verim alınamadığı için bütçe finansmanı zorlaşmıştı. Kalkınma hızının artırılması çabaları sonucu artan bütçe açığının finansmanında Merkez Bankası kredilerine yoğun bir şekilde başvurulmuştu. Merkez Bankası özel kesimden daha fazla kamu kesimine kredi açmıştı (Bakınız Tablo 2).

Aslında iç borçlanma ile öncelikle kalkınma hamlesine kaynak oluşturulması ve Kıbrıs Barış Harekâtı'nın artırdığı savunma harcamalarının karşılanması amaçlanmıştı. O nedenle her yıl düzenli olarak iç borçlanmaya gidilmişti. Ancak bu dönemde kısa vadeli borçlar ödenemeyerek konsolidasyona başvurulmuştu. 1960 tarihli 154 sayılı kanunla dalgalı borçların büyük bölümü konsolide edilmiş ve uzun süreli borçlara dönüştürülmüştü. Bu da yetersiz kalınca 1963 tarihli 250 sayılı kanunla yeni bir konsolidasyon işlemine başlanmıştı. Sonuçta iç borçlarda 1974 sonrasında büyük bir sıçrama yaşanmıştı (Bakınız Tablo 3).

Dış borçlanma

Planlı kalkınma döneminin ilk 15 yıllık sürecinde dış borç ihtiyacının ortadan kalkması ve ekonominin bu açıdan kendi kendine yeterli hale gelmesi amaçlanmıştı. Ancak dış borçlar sürekli olarak ve hızlı bir biçimde yükselmişti.

Hüseyin Şahin'in (1995) kitabında kalkınma planları-dış kaynak ilişkisi şöyle aktarılır: "1.BYKP döneminde yatırımların yaklaşık yüzde 19'unun dış kaynaklarla finansmanı öngörülmüş fakat dış kaynakların yatırımlara oranı yüzde 11,3'den ibaret kalmıştı. 3.BYKP döneminde dış kaynakların sabit sermaye yatırımlarına oranı yüzde 20'nin üzerinde gerçekleşmişti. Plan ekonomiyi değil ekonomideki gelişmeler planı yönlendirmişti."

Bu dönemde dış borçların hacminde konsorsiyum kredilerinin payı yükselmişti. 1960 sonrasında Türkiye'nin sağladığı dış kaynak daha çok 1962 yılında kurulmuş olan konsorsiyum kanalıyla aktarılmıştı. Konsorsiyum, gelişmiş ülkeler ve uluslararası ekonomik kuruluşların meydana getirdiği bir kurumdu ve Türkiye'nin kalkınma planlarını destekleyici nitelikte, ödemesiz dönemi bulunan, düşük faizli ve uzun vadeli krediler vermeye başlamıştı.  

Konsorsiyum kredileri; program kredisi, proje kredisi, borç tecili ve refinansman kredisi olarak verilmişti. Zaman içinde program kredilerinin payı azalırken ihracat olanaklarını artıran ve borcun geri ödenmesini garanti eden proje kredilerinin payı yükselme göstermişti.

Dış borçlarda bir başka handikap Dövize Çevrilebilir Mevduat (DÇM) uygulamasıydı. DÇM'nin faiz geliri DÇM hesapları olarak yurt dışına transfer edilmişti. Bu faizi elde edenler de büyük bir kısmı yurt dışında ikamet edenler olmuştu. DÇM'ler esas itibariyle devlet borcu niteliğinde olmamasına rağmen ödenmesi devlet garantisine alındıktan sonra kamu borcu niteliğine bürünmüş ve ekonomik, toplumsal yaşantıyı çok önemli bir yük altında bırakmıştı.

Erdinç Tokgöz (2001) kitabında o dönemin en çok tepki çeken bu dış kaynak girişini şöyle anlatır: "DÇM, bu dönemin önemli borçlanma araçlarından birini oluşturmuştu. O nedenle Türkiye'nin kısa vadeli ve yüksek faizli dış borçlarının payı toplam dış borçlar içinde hızla artmaya başlamıştı. Hükümet 1974 yılındaki döviz darboğazını aşmak için 1975'ten itibaren DÇM uygulamasını teşvik etmiş ve 1975 yılı sonunda ülkenin döviz rezervlerinin neredeyse tamamı DÇM'lerden oluşmuştu. DÇM hesaplarıyla yurt dışında yerleşik gerçek ve tüzel kişilerin getirdiği kısa vadeli dövizler karşılığında TL kredisi olarak piyasaya para sürülmeye başlanmıştı."

1960 sonrasında dış borçlanmanın azaltılacağı ve ekonominin dış borca bağımlılığının ortadan kaldırılacağı ifade edilse de dış borç artışı çok hızlı gerçekleşmişti. Özellikle 4.BYKP döneminde borç sorununun nasıl ağırlaştığı Tablo 5'ten görülebilir. Alacaklılar arasında Avrupa Para Piyasası ve uluslararası kuruluşların payı ağırlıklı hale gelmişti. Bu dönemde dış borçların borçluları arasında özel sektör yer edinmeye başlamıştı.

Planlı dönemin son yıllarında yükü giderek artan dövizle ödenecek dış borçların faiz yapısı değişmişti. Yüksek düzeydeki dış borçluluk nedeniyle her yeni dış borcun faiz yükü daha da ağırlaşmıştı. Yüzde 1-3-5 faiz oranıyla verilen borçlar zaman içinde azalırken hem yüzde 5-7 oranıyla hem de değişken faizli olarak alınan borçlar artış göstermişti. Borcun vadeleri de giderek kısalmıştı. 1970-1980 yılları arasında dövizle ödenecek dış borçlarda 20-30-40 yıl vadeli borçların toplamdaki payı azalırken 5-10 yıl gibi daha kısa vadeli borçlar önem kazanmıştı (Bakınız Tablo 5). 

Planlı dönem finansman yapısı itibariyle hedeflendiği gibi ekonomiyi dış kaynaklara bağımlılıktan uzaklaştırmamıştı. Kalkınma planlarındaki hedef büyüme oranlarına ulaşmada planlanan yatırımların önündeki pek çok engel borçlanmayı bir "sonuç" olarak ortaya çıkarmıştı. Planlanan yatırımların büyük ölçüde dövize bağlılığı ve tasarruf yetersizliği, ekonomide ciddi bir darboğaz oluşturmuştu. Büyüme için gerekli ara ve yatırım malı ithalatı sınırlanmış ve yerli üretimi koruma amacıyla izlenen dış ticaret politikası hem yeni yatırım hedeflerine ulaşılamamasına hem de var olan tesislerin uygun kapasitede çalıştırılamamasına yol açmıştı. Türkiye ithal ikameci sanayileşme stratejisini bırakmakta geç kalmıştı.

1970'lerin sonunda giderek hayati önem kazanan dış kaynak ihtiyacı, IMF ile ilişkileri ön plana çıkarmıştı. Ekonomide yaşanan iç ve dış kaynaklı sorunlara çözüm olarak Mart 1978 ve Nisan 1979'da iki istikrar programı yürürlüğe girmişti. 1978 programı çerçevesinde TL devalüe edilmiş, KİT ürünlerine zam yapılmış, sıkı para ve maliye politikası uygulanması, ihracatın teşvik edilmesi, faizlerin yükseltilmesi, tarım ürünleri destekleme alımlarının kapsamının daraltılması kararlaştırılmıştı.  

Ekonomiyi daraltarak dengeye getirmeye çalışan program, ülkeyi IMF reçetelerinin tipik özelliği ile karşı karşıya bırakmıştı. Ancak kısa süre içinde hükümet değişikliği gerçekleşirken ekonomiyi bunalımdan çıkarmak mümkün olmamış, yeni hükümet ekonomi politikalarında dönüşümü başlatacak 24 Ocak istikrar paketini açmıştı.

Cumhuriyet'in ilk 100 yılında devlet borçları (1): Osmanlı'dan devralınan borçlar Cumhuriyet'in ilk 100 yılında devlet borçları (2): Cumhuriyetin kuruluş yıllarında ekonomi politikaları ve devlet borçları Cumhuriyet'in ilk 100 yılında devlet borçları (3): II. Dünya Savaşı sonrası yeni dünya düzeninde devlet borçları (1946-1960 dönemi)

 

YARARLANILAN KAYNAKLAR Esfender Korkmaz ve Binhan Elif Yılmaz; Türkiye İçin Kalkınma Modeli, Asyaşafak Yayınları, İstanbul, 2023. T.C. Cumhurbaşkanlığı, Strateji Bütçe Başkanlığı, Ekonomik ve Sosyal Göstergeler. Yakup Kepenek ve Nurhan Yentürk; Türkiye Ekonomisi, 18. Baskı, Remzi Kitabevi, İstanbul, 1995. Akbulak v.d.; Kayıp Yıllar-Türkiye'de 1980'li Yıllardan Bu Yana Kamu Borçlanma Politikalarının Bankacılık Sektörüne Etkileri, Beta Basım, İstanbul, 2002. Ahmet Erol; Ekonomik Etkileri Açısından Türkiye'de Devlet Borçları (1981-1990), MGB APK Yayın No: 1992/324, Ankara, 1992. Erdinç Tokgöz; Türkiye'nin İktisadi Gelişme Tarihi (1914-2001), 6. Bası, İmaj Yayınevi, Ankara, 2001. Hüseyin Şahin; Türkiye Ekonomisi, Tarihsel Gelişimi-Bugünkü Durumu, Ezgi Kitabevi, Bursa, 1995.

 

Binhan Elif Yılmaz kimdir? Prof. Dr. Binhan Elif Yılmaz, lisans eğitimini İstanbul Üniversitesi İktisat Fakültesi Maliye Bölümünde, Yüksek Lisans ve Doktora eğitimlerini İstanbul Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü Maliye Teorisi Ana Bilim Dalında tamamladı. Akademik hayatına 1997 yılında İstanbul Üniversitesi İktisat Fakültesi Maliye Bölümü Maliye Teorisi Ana Bilim Dalında Araştırma Görevlisi olarak başlayan Binhan Elif Yılmaz, aynı Ana Bilim Dalında 2003 yılında Yardımcı Doçent, 2008 yılında Doçent, 2014 yılında Profesör oldu. "Devlet Borçları ve Türkiye'de Borç Çıkmazı", "Türk Vergi Sistemi", "Maliye", "Küresel Kriz ve Avrupa'da Borç Çıkmazı", "Sosyal Güvenlik Ekonomisi" isimli başlıca kitaplarının yanında 100'ü aşkın akademik çalışması, ulusal ve uluslararası kongre bildirileri var. Binhan Elif Yılmaz, Kamu Maliyesi, Maliye Politikası, Türk Vergi Sistemi, Devlet Borçları, Kamu Borç Yönetimi ve Uluslararası Borç Krizleri derslerini vermekte, TÜBİTAK, BAP destekli projeleri yürütüyor. Çeşitli TV programlarında ekonomi yorumculuğu yapmakta olan ve Mayıs 2023'de T24'te yazmaya başlayan Binhan Elif Yılmaz, halen İstanbul Üniversitesi İktisat Fakültesi Maliye Bölümünde profesör olarak görev yapıyor.