Türkiye’nin yeni yasama döneminde de önemli gündem başlıklarından biri vergiler. Fakat vergi yasamasının temsille sıkı bağlantısı gözden kaçırılıyor. Vergi mükelleflerinin, seçtikleri temsilciler aracılığıyla, mülkiyetlerinden ayırdıkları payların nasıl kullanılacağı konusunda söz sahibi olması esas. Bu düşünce, yalnızca demokratik bir ideal değil, vergi yasamasının temel bir ilkesi. Fakat bu temel ilke, Hatay milletvekili Şerafettin Can Atalay’ın görevinden fiilenmenedilmesi ve yokluğunda önemli vergi paketlerinin tartışılması ve onaylanmasıyla ciddi bir teste tabi tutuluyor.

Yasama dokunulmazlığının kırılganlığı

Bilindiği üzere, Atalay vakası, cebir ve şiddet kullanarak hükümeti devirmeye teşebbüse yardım iddiasıyla mahkûm edildiği Gezi davasıyla başladı[i]. Atalay daha sonra, 2023 depremlerinin merkez üslerinden biri olan Hatay'dan milletvekili seçildi. Seçimin ardından, tahliyesi için Yargıtay'a yapılan başvuru reddedildi. Atalay, yasama dokunulmazlığından yararlanamadığı için kişi hürriyeti ve güvenliğinin ihlâl edildiği iddiasıyla Anayasa Mahkemesine başvurdu. Anayasa Mahkemesi, kesinliği ve öngörülebilirliği sağlayacak açık bir düzenleme bulunmaması nedeniyle yasama dokunulmazlığının korunmasına yönelik temel güvencelerin eksik olduğuna ve bunun Atalay'ın seçme, seçilme ve siyasi faaliyette bulunma haklarının ihlâline yol açtığına hükmetti[ii]. Fakat karar dikkate alınmadı ve Yargıtay tahliyeye ilişkin tavrını sürdürerek Atalay’ın parlamento yolculuğunu durdurdu.

Yaşananlar, sadece bir kişinin hukuki mücadelesinin ötesinde, demokratik yönetişim açısından geniş kapsamlı sonuçlar getiren bir krize dönüştü. Anayasa Mahkemesi, Atalay’ın uzaklaştırılmasının hukuki değil, fiili bir durum olduğunu açıklığa kavuşturarak bu dönemdeki yasama sürecinde önemli bir boşluğun altını çizdi[iii]. Bu durum, sadece Atalay’ın özgürlüklerini değil, aynı zamanda onu seçenlerin temsilcilerini belirleme imkânını da ortadan kaldırdı ve bu dönemde çıkarılan yasaların demokratik meşruiyetine gölge düşürdü. Temmuz ortasında sunulan kapsamlı bir vergi paketinin görüşülmesiyle, vergi yasaması da bundan etkilendi. Özel tüketim vergisi, katma değer vergisi ve kurumlar vergisi düzenlemeleri de dâhil olmak üzere, Türk vergi sisteminde değişiklikler öneren paket parlamentoda, bir milletvekilinin parlamento faaliyetlerinden fiilen alıkonduğu bir dönemde, görüşülerek onaylandı. Bugün konuşulan ve özel tüketim vergisi, motorlu kara taşıtları vergisi ve katkı payı düzenlemelerini içeren yeni paket için aynı sorun devam ediyor.

Vergi yasaması sırasında, bir temsilcinin vergi mükelleflerinin haklarını korumak üzere müzakere yürütebilmesi, özgürlüklerine ilişkin belirli koşullara bağlıdır. Yasama bağışıklıkları, bu koşulları sağlamak üzere, temsilcilerin keyfi müdahalelere maruz kalma ihtimali olmaksızın, özgürce görüşlerini ifade etmesini ve oylarını kullanmasını hedefler. 1982 Anayasası'nın 83. maddesinin ilk fıkrası, temsilcilerin, parlamento çalışmalarındaki oy ve sözlerinden, parlamentoda ileri sürdükleri düşüncelerden sorumlu tutulamayacağını (yasama sorumsuzluğunu) açıklarken; ikinci fıkrası, seçimden önce veya sonra bir suç işlediği ileri sürülen bir temsilcinin, parlamento kararı olmadıkça tutulamayacağını, sorguya çekilemeyeceğini, tutuklanamayacağını ve yargılanamayacağını (yasama dokunulmazlığını) düzenler. Anayasa, ikinci fıkranın iki istisnasını içerir. İlk istisna, temsilcinin ağır cezayı gerektiren suçüstü hâlinde geçerlidir. Bu istisna, böyle bir durumun keyfiliğe alan bırakmadığı gerekçesiyle temellendirilir. İkinci istisnaysa, seçimden önce soruşturmasına başlanmış olmak kaydıyla Anayasanın 14. maddesindeki durumlar için geçerlidir. Anayasanın 14. maddesi temel hak ve özgürlüklerin kötüye kullanılmasını yasaklar. Fakat temsilciye yönelik bir suçlamanın 14. maddedeki durumlara uyup uymadığının objektif olarak belirlenmesi zordur. Anayasa Mahkemesi, Ömer Faruk Gergerlioğlu başvurusuna ilişkin kararında bu hususa değinmiş ve 14. ve 83. maddelerin ancak demokrasi ve insan haklarının korunması bağlamında yorumlandığında tam olarak işlev görebileceğini belirtmişti[iv]. Anayasa Mahkemesine göre, mahkemeler bu hükümleri tutarlı bir şekilde özgürlükler lehine yorumlamamaktadır ve bu tür yorumları teşvik edecek maddi ve usûli güvenceler de mevcut değildir[v]. Dolayısıyla, mevcut hâliyle ikinci istisna, temsilcilerin keyfi nedenlerle rahatsız edilmesine ve temsil faaliyetinden uzaklaştırılmasına yol açarak yasama bağışıklıklarının yukarıda açıklanan amacını zedeler.

Atalay vakası, bu ikinci istisnanın kırılganlığını bir kez daha ortaya koyuyor. Keyfi müdahalelerden kaçınmak için, yasama dokunulmazlığına ilişkin istisnaların kesin, belirli ve dikkatlice düzenlenmesine ihtiyaç var. Bu özelliklere sahip bir temelden yoksun bir müdahale, seçilmiş temsilcinin parlamentodaki faaliyetini yerine getirmesini engelleyerek, kendisine oy veren seçmen grubunun tercihini etkili şekilde susturabilir. Anayasa Mahkemesi, Mustafa Ali Balbay başvurusuna ilişkin kararında bu konuya değinmiş ve seçilmiş temsilcilerin görevlerini yerine getirmelerini engelleyen her türlü müdahalenin, halkın seçimine dayanan siyasi temsil yetkisini zayıflatacağını ve seçmen iradesinin parlamentoya yansımasını engelleyeceğini vurgulamıştı[vi]. Dolayısıyla, böyle bir müdahale, sadece temsilcinin özgürlüklerini ihlal etmekle kalmıyor, aynı zamanda seçmenlerle yasama süreci arasındaki bağlantıyı da bozuyor. Bu durum, bu temsilciye oy veren seçmenlerin gerçek temsil fırsatını kaybetmeleri ve görünüşte temsille yetinmek zorunda kalmaları sonucunu doğuruyor.

Demokratik meşruiyetin kırılganlığı

Vergi yasamasının meşruiyeti üç unsura bağlı: haklı amaçlara dayanma, adil kullanım ve demokratik karar alma[vii]. İlk unsur vergi yasalarının temelinde açık ve makûl bir gerekçe olmasını gerektirirken, ikinci unsur vergi yasalarına dayanarak elde edilecek kamu gelirlerinin adil bir şekilde dağıtılmasını içerir. Bu kısa yazının odak noktası olan üçüncü unsursa, vergi yasalarının yapım süreciyle ilgilidir. İdeal düzende, vergi yasalarının demokratik bir rejimde vergi mükelleflerinin temsile dayalı katılımını içeren bir süreçle şekillendirilmesi beklenir. Bu yasalar, zaman içinde Hobbes’un egemen temsilcisine yaklaşan yöneticiler tarafından alınan keyfi buyruklardan, vergi mükelleflerinin haklarını korumak üzere seçilmiş temsilcilerin müzakere yürütmelerinin beklendiği yapılandırılmış ve temsili süreçlere dayanan yasalara doğru evrilmiştir.

Bu dönüşümdeki temsil fikri, gerçek (actual) temsil ile görünüşte (virtual) temsil arasında bir ayrım içeriyor. Bu ayrım, Britanya Parlamentosunun Amerikan vergi mükelleflerini hâlihazırda temsil ettiğini savunan İngiliz hukukçuların bakış açısına dayanan tartışmalardan kaynaklanıyor[viii]. Tartışmaların temel noktası, parlamentodaki temsilcilerin sadece kendilerini seçenleri değil, tüm ulusu ya da topluluğu temsil edip etmediğine ilişkin. Bugün pek çok anayasal sistem, temsilcilerin sadece kendilerini seçenleri temsil etmesini de içeren emredici vekâleti sınırlamakta veya yasaklamakta. Ancak gerçek temsilin emredici vekâletle aynı anlama gelmesi gerekmiyor. Gerçek temsil için temel talep emredici vekâletten farklı ve oldukça basit: Eğer temsil edilenler kendilerini temsil edenlerin seçimini etkileyemiyor veya kontrol edemiyorsa, o zaman gerçek temsilden söz edilemez. Bu nedenle, Amerikan vergi mükelleflerinin “Temsilsiz vergi olmaz” itirazı, görünüşte temsilden ziyade gerçek temsil talebini işaret ediyor.

Bununla birlikte, tüm vergi mükelleflerinin gerçek temsilinin sağlanması, somut bir gerçeklikten çok, bir ideal. Çünkü vergi mükellefleri ve seçmenler her zaman aynı kümede olmayabilir. Örneğin, çocuklar vergi mükellefi olabilir ancak oy kullanamayabilir. Bu gibi durumlarda, vergi yasamasının meşru bir sürece dayandığının kabul edilebilmesi, bu kopukluğu haklı gösteren gerekçelerin varlığına bağlı olur. Aynı örnekten gidildiğinde, henüz siyasi olgunluğa erişmemiş bireylerin oy kullanmasına izin verilmemesi gerektiği savunulabilir. Sonra, seçmenler kümesinin bir parçası olmak da, tek başına, temsilcilerin belirlenmesi üzerinde etki veya kontrolü garanti etmez. Meselâ, seçim barajları yönetimde istikrarı sağlama hedefiyle belirli seçmen tercihlerinin parlamentoya yansımasını sınırlayabilir. Kısacası, tüm vergi mükelleflerinin gerçek temsilinin sağlanması ideal olmakla birlikte, bazılarının haklı gerekçelerle görünüşte temsille yetinmesi olağan karşılanır.

Bu noktada üzerine düşünülmesi gereken husus, bir temsilcinin muğlak kıstaslarla engellendiği için görevini yerine getirememesi durumunda temsilin nasıl etkilendiği sorusu olarak karşımıza çıkıyor. Kurulan bağlantının özü şu: Muğlak kıstaslara dayanarak bir temsilcinin faaliyetinden alıkonması, onu seçen seçmenleri gerçek temsilden mahrum bırakır. Esasen bu durum, seçmenlerin tercihini önemsiz hale getirir. Çünkü parlamentoda onları fiilen temsil eden temsilciler, seçiminde etkili oldukları temsilciler değil, başka temsilciler olacaktır. Hatay'da Atalay'a oy veren seçmenlerin görünüşte temsilinin gerekçesi, keyfiliği Anayasa Mahkemesince tespit edilen kıstaslarla haklı görülebilir mi? Bir temsilci keyfi şekilde rahatsız edildiğinde, korkutulduğunda ya da faaliyetlerine son verildiğinde, görünüşte temsilin haklı bir gerekçesi yoktur, demek gerekir.

Vergi sadece maliyeyi mi ilgilendirir?

Vergiler sadece bir maliye politikası meselesi değil, aynı zamanda devlet ve vatandaşları arasındaki ilişkinin bir yansıması. Bu ilişki, usûlüne uygun olarak seçilmiş bir temsilcinin görevden uzaklaştırılmasıyla bozulduğunda, tüm yasama sürecinin meşruiyeti sorgulanır hale gelir. Vergi yasamasının meşruiyeti, vergi mükelleflerinin temsile dayalı katılımına olanak veren demokratik bir sürece bağlı. Buradaki temsil gerçek temsil olmalı; ancak bu mümkün değilse, gerekçelendirilmiş olmak kaydıyla, görünüşte temsil kabul edilebilir. Usûlüne uygun olarak seçilmiş bir temsilci faaliyetinden alıkonduğunda, ona oy verenler görünüşte temsille yetinmek zorunda kalır. Böyle bir eylem içinse haklı bir gerekçe olmalıdır. Atalay vakası, böyle bir gerekçenin bulunmadığını göstermekle, temsil ve demokratik katılımın salt soyut idealler olmadığını, vergi yasamasının meşruiyeti için elzem olduğunu güçlü bir şekilde hatırlatıyor ve hatırlatmalıdır da. Meclisin onayından geçen veya geçecek herhangi bir vergi paketinin, gerçekten etkili ve meşru olabilmesi için, temsile tam olarak saygı gösteren, tüm seslerin duyulmasını ve seçmen iradesinin parlamentoya doğru bir şekilde yansıtılmasını sağlayan bir sürece dayanması şarttır.

[i] Odağı itibariyle bu yazı, ele aldığı konuyu siyasi iklimin, davanın özelliklerinin, yargılama sürecinin adilliğinin ve suçlamaların geçerliliğinin dışında değerlendirmeyi hedeflediğinden, bunlara ilişkin bir belirleme yapmaz.

[ii] Anayasa Mahkemesi, Şerafettin Can Atalay (2) başvurusu, 2023/53898, T. 25.10.2023, R.G. 27.10.2023, 32352, par. 93.

[iii] Anayasa Mahkemesi, E. 2024/43, K. 2024/65, T. 22.2.2024, R.G. 1.8.2024, 32619, par. 25.

[iv] Anayasa Mahkemesi, Ömer Faruk Gergerlioğlu başvurusu, 2019/10634, T. 1.7.2021, R.G. 8.7.2021, 31535, par. 133.

[v] Ibid.

[vi] Anayasa Mahkemesi, Mustafa Ali Balbay başvurusu, 2012/1272, T. 4.12.2013, R.G. 13.12.2013, 28850, par. 129.

[vii] Bu özetleme üzerine daha derin bir değerlendirme için bkz. ve karş. Wolfgang Schön, Taxation and Democracy, Max Planck Institute for Tax Law and Public Finance Working Paper, 2018, s. 2-3; Agustín José Menéndez, Justifying Taxes – Some Elements for a General Theory of Democratic Tax Law, Springer Science and Business Media Dordrecht, 2001, s. 190-197.

[viii] Bu argümanın bir örneği için bkz. Samuel Johnson, Taxation No Tyranny, An Answer to the Resolutions and Address of the American Congress, Londra, 1775, Eighteenth Century Collections Online, Erişim Tarihi: 17.7.2024.