Devlet Sırrı Kanunu, yaklaşık 4,5 yıldır hükümetin gündeminde bulunuyor. 12 Haziran seçimlerinden önce Genel Kurul'dan geçmediği için geçen yasama döneminde kadük olan tasarı, hükümet tarafından bir kez daha TBMM gündemine getirildi.
TBMM Adalet Komisyonu'nda yapılan iyileştirmelere rağmen 1'i "geçici", 2'si "yürürlük" ve "yürütme"ye ilişkin olmak üzere toplam 13 maddeden oluşan tasarıda tartışmalara yol açması kaçınılmaz görünen hükümler bulunuyor.
Bu köşede, daha önce (25 Ocak 2012) soru ve cevaplarla tasarıda öngörülen düzeni ele aldığımızı hatırlatalım.
Düzenlemenin önemli bölümlerini, tasarının ilk hali ve TBMM Genel Kurulu'na sunulan son biçimi arasındaki farkları yine soru ve yanıtlarla incelemeye çalışalım. Değişme ihtimali güçlü olmamakla birlikte, bu yazının yeni düzenlemenin henüz Genel Kurul'dan geçmeden kaleme alındığını not edelim.
1- “Devlet sırları” konusunda neden bir yasaya ihtiyaç duyuldu?
Başta Anayasa olmak üzere mevzuatta geçen “devlet sırrı”, Türkiye'de cezalandırılan ancak özel olarak tanımı yapılmayan bir kavram. Neyin devlet sırrı sayılacağı, buna kimin, nasıl karar vereceği konularında özel bir düzenleme olmaması nedeniyle bir “devlet sırrı kanunu” çıkarılması gündeme geldi.
2- “Devlet sırrı” hiçbir kanunda tanımlanmıyor mu?
Türk Ceza Kanunu (“Devlet Sırlarına Karşı Suçlar ve Casusluk” başlıklı 7. Bölüm) ve Ceza Muhakemeleri Kanunu'nda tanımlanıyor. Örneğin CMK'nın 47. maddesi “DEVLET SIRRI NİTELİĞİNDEKİ BİLGİLERLE İLGİLİ TANIKLIK” başlığını taşıyor. Bu madde, asıl amacına uygun olarak “Bir suç olgusuna ilişkin bilgiler, devlet sırrı olarak mahkemeye karşı gizli tutulamaz” hükmüyle başlıyor ve hemen ardından şu tanımı yapıyor:
“Açıklanması, devletin dış ilişkilerine, milli savunmasına ve milli güvenliğine zarar verebilecek; anayasal düzeni ve dış ilişkilerinde tehlike yaratabilecek nitelikteki bilgiler, Devlet sırrı sayılır.”
CMK'nın 125. maddesi de, savcıları kapsam dışında tutarak “devlet sırrı niteliğindeki bilgilerin mahkeme heyeti ve/veya hâkimi tarafından incelenmesini” düzenleniyor.
3- CMK'da yapılan tanım neden yeterli bulunmadı?
CMK'da yapılan tanım, vatandaşların bilgi edinme hakkı karşısında önemli bir engel olan “devlet sırrı”nın kapsamını ve belirlenme yöntemini saptamaktan uzak bulunuyor. Diğer yandan CMK'da asıl olarak “devlet sırrı niteliğindeki bilgilerle ilgili tanıklık” düzenlenirken devlet sırrı tanımı yapılıyor. Bir başka deyişle CMK, 47. maddesinde, geçerken devlet sırrı kavramına uğruyor, münferiden, özel olarak devlet sırlarını düzenlemiyor.
4- Son düzenleme hangi aşamalardan geçti?
Tasarı, 2008 yılında Adalet Bakanlığı tarafından hazırlanarak Bakanlar Kurulu'na sevk edildi. Bakanlar Kurulu'nun 7 Nisan 2008'de kabul ettiği “Devlet Sırrı Kanunu Tasarısı” başlığını taşıyan metin Başbakan Tayyip Erdoğan'ın imzasıyla 22 Nisan 2008'de TBMM'ye gönderildi. Ancak geçen yasama döneminde yasalaşmadığı için kadük olan tasarı, Erdoğan'ın imzasıyla 21 Ekim 2011'de tekrar TBMM Başkanlığı'na sevk edildi. TBMM AB Uyum Komisyonu'nda muhalefetin karşı oy yazısıyla ele alınan tasarı son olarak TBMM Adalet Komisyonu'nda bazı önemli değişiklikler yapılarak TBMM Genel Kurulu'na sevk edildi.
5- Tasarıda kanunun “amacı” nasıl ifade ediliyor?
Hükümetin gönderdiği tasarıda “Amaç” için 1. maddede “Bu Kanunun amacı, devlet sırrı niteliği taşıyan bilgi ve belgeler ile diğer gizli bilgi ve belgelerin ne şekilde belirleneceğini, korunacağını, açıklanacağını ve bu hususlara ilişkin yükümlülükleri düzenlemektir” deniliyordu. Ancak TBMM Adalet Komisyonu'nda, devlet sırlarının belgeler üzerindeki kapsama alanını alabildiğine genişlettiği için "diğer gizli bilgiler ve belgeler" ifadesi "Amaç" maddesinden çıkarıldı.
Devlet sırlarına açılan alan
6- Tasarıda “devlet sırrı” nasıl tanımlanıyor?
Tasarının ilk halinin tartışmalı hükümlerinden birisi, tanımın yapıldığı “Devlet Sırrı” başlıklı 3. maddede yer alıyordu. Maddede yapılan devlet sırrı tanımında temelde CMK'daki yaklaşım esas alındı. 3. madde devlet sırrını; “açıklanması veya öğrenilmesi, devletin dış ilişkilerine, milli savunmasına ve milli güvenliğine zarar verebilecek; anayasal düzeni ve dış ilişkilerinde tehlike yaratabilecek ve bu nedenlerle niteliği itibarıyla gizli kalması gereken bilgi ve belgelerdir” biçiminde tanımlıyordu.
TBMM Adalet Komisyonu'nda, devlet sırrının tanımı yeniden yapılırken, tasarının ilk metnindeki "devletin anayasal düzeni ve dış ilişkilerinde tehlike yaratabilecek gizli bilgiler ve belgeler" ifadesi çıkarıldı. Genel Kurul'a sevk edilen son metinde tanım, "Devlet sırrı; yetkisiz kişilerce öğrenilmesi, Devletin uluslararası ilişkilerine veya milli güvenliğe zarar verebilecek mahiyetteki gizli bilgi, belge ve kayıtlardır" şeklinde yapıldı.
7- Bu tanım neden tartışmalı?
Tartışmalı, zira tasarının ilk halinde de, son halinde de somut bir çerçeve çizmek yerine devlet sırlarına son derece esnek ve geniş bir alan açılıyor. Türkiye'nin tecrübesi, "devletin uluslararası ilişkilerine ve milli güvenliğine zarar verme" gibi ifadelerin bir sınırlamadan çok alabildiğine esnek uygulamalar için kullanıldığını gösteriyor. Tasarının ilk halinde yer alan "devletin anayasal düzeni ve dış ilişkilerinde tehlike yaratabilecek belgeler" ifadesi komisyonda çıkarılmasına rağmen devam eden bu sorun, metine düşülen muhalefet şerhinde de dile getiriliyor.
Nitekim bu sorun nedeniyle tanımın yapıldığı 3. maddenin ikinci fıkrasında, “Birinci fıkra hükmü, demokratik toplum düzeni ve hukuk devleti ilkesinin gereklerine aykırı biçimde yorumlanamaz ve uygulanamaz” hükmü getirilerek bir denge arayışının işaretleri veriliyor.
8- Sırrın tanımında "demokratik toplum düzeni ve hukuk devleti" sınırlaması neden yeterli görülmüyor?
İki nedenle yeterli görülmüyor. Birincisi; genel bir ifade olarak söz konusu edildiğinde “demokratik toplum düzeninin gerekleri” Türkiye'de icrai bir sonuç doğuramadı. Örneğin darbe döneminde yapılan ve halen yürürlükte olan 1982 Anayasası'nda bile temel hakların korunması için ana çerçeve olarak “demokratik toplum düzeninin gerekleri” ifadesi geçirildi, ancak bu ifadenin 30 yıllık anayasal ve dolayısıyla yasal pratikte ciddi bir işlevi olamadı. Hatta mevzuat metinlerinde “demokratik toplum düzeninin gerekleri” ifadesi temel hakları kısıtlama yolunda araçsallaştırılmış bir kılıf haline bile getirilebildi.
“Demokratik toplum düzeni ve hukuk devleti gerekleri” sınırlamasının yetersiz görülmesinin ikinci ve daha önemli nedeni, aşağıda ayrıntılı olarak ele alacağımız yargı denetiminde odaklanıyor. Zira, düzenleme, devlet sırlarını belirleyecek idarenin kararlarını yargı denetiminin uzağında tutuyor.
9- “Devlet sırrı” tanımındaki sorun 3. maddedeki bu noktalarla mı sınırlı?
Hükümetin TBMM'ye gönderdiği tasarıda bu konularla sınırlı değildi. Çünkü tasarının ilk halinde iki kademeli bir gizli belge-bilgi düzeni öngörülüyordu. Birinci kademeyi yukarıda ele aldığımız üçüncü maddede yapılan “devlet sırrı” tanımı ve yaklaşımı oluşturuyordu. İkinci kademe ise 4. maddede inşa ediliyor ve "devlet sırrı olmasa da bazı bilgi ve belgelerin açıklanamayacağı" belirtiliyordu. Bu hüküm
4. maddede “Devlet sırrı niteliği taşımayıp da, açıklanması veya öğrenilmesi hâlinde ülkenin ekonomik çıkarlarına, istihbarata, askerî hizmetlere, idarî soruşturmaya ve adlî soruşturma ve kovuşturmaya zarar verebilecek nitelikteki veya yetkili makamlar tarafından gizlilik derecesi verilmiş bilgi ve belgeler, gizli bilgi ve belge olarak kabul edilir” ifadesiyle inşa ediliyordu. Böylece kamuoyundan gizlenmesi gereken belge ve bilgilere ilişkin alan ekonomik çıkarlardan askeri hizmetlere, idari soruşturmalardan yetkililerin görüşüne kadar alabildiğine genişletiliyordu. Ancak "devlet sırrı olmasa da bazı bilgi ve belgelerin" gizlenebileceği hükmü Adalet Komisyonu'nda tasarı metninden tamamen çıkarıldı.
Diğer yandan, tasarının 5. maddesindeki, “içeriği gizli ve Resmi Gazete'de yayımlanmamış Türkiye'nin ikili veya çok taraflı anlaşmalarının devlet sırrı sayılabileceğine” ilişkin hükmün son metinde de korunduğunu belirtelim.
Yürütme organına mutlak yetki
10- Peki neyin “devlet sırrı” sayılacağına kimin karar vermesi öngörülüyor?
Yasanın en tartışmalı düzenlemelerinden biri bu konuda karşımıza çıkıyor. Nitekim bu konuda hem Adalet Bakanlığı'ndan çıkan metin ile Bakanlar Kurulu'ndan çıkan metin, hem de Bakanlar Kurulu'ndan TBMM'ye gönderilen metin ile TBMM Adalet Komisyonu'ndan çıkan son metin arasında önemli farklılıklar bulunuyor.
Hükümetin TBMM'ye gönderdiği tasarının ilk halinde, bilgi ve belgelere “devlet sırrı” niteliği verme yetkisi ilk aşamada Başbakanlık Müsteşarı'nın başkanlığında Adalet, Milli Savunma, İçişleri ve Dışişleri bakanlıklarının müsteşarlarından oluşacak “Devlet Sırrı Kurulu”na veriliyordu. Tasarıda ayrıca Başbakan başkanlığında Adalet, Milli Savunma, İçişleri ve Dışişleri bakanlarından oluşan bir "Devlet Sırrı Üst Kurulu" öngörülüyordu. TBMM Adalet Komisyonu'nda yapılan değişiklikle, müsteşarlardan oluşan kurul tamamen kaldırıldı ve Başbakan başkanlığındaki kurul da 4. maddede "Devlet Sırrı Değerlendirme Kurulu" olarak düzenlendi.
11- Devlet sırlarını belirleyecek kurul hükmü neden tartışmalı?
Hangi bilgi ve belgelerin “devlet sırrı” sayılacağı konusunda yürütme organına, bir başka deyişle siyasi iktidara mutlak bir yetki tanınması nedeniyle sorunlu. Komisyonda bu kurula başka üyelerin de dahil edilmesine ilişkin muhalefet önerileri reddedildi. Devlet Sırrı Değerlendirme Kurulu, Başbakan başkanlığında Adalet, Milli Savunma, İçişleri ve Dışişleri bakanlarından oluşuyor. Bu isimlerin hepsini bakanlığa getiren ismin Başbakan olduğu, Başbakan'ın bakanları azletme yetkisi bulunduğu, dolayısıyla bu bakanların Başbakan'a rağmen hareket etmelerinin olağan sayılamayacağı dikkate alındığında, neyin devlet sırrı olacağına karar verme yetkisi, aslında bu yasayla sadece Başbakan'a tanınmış oluyor. Yani Başbakan, uygun gördüğü her belgeyi, çerçevesi belli olmayan “milli güvenlik” gerekçesiyle “devlet sırrı” sayabilecek.
12- Bu durum hukuki ve siyasi açıdan nasıl bir sakınca doğuruyor?
Başbakan ve hükümet üyeleri, kendi sorumluluklarıyla ilgili denetim olanağı da sağlayabilecek belgeleri yıllar boyunca kamuoyundan gizleyebilecek. Yasadaki hüküm, yürütme organının denetimi için gerekli olabilecek bilgi ve belgelerin, yürütme organının kendisi tarafından “devlet sırrı” kapsamına alınarak denetimden uzak tutulması gibi şeffaflık ve idarenin demokratik denetiki açısından son derece sorunlu bir düzen öngörüyor.
13- Devlet sırrı belirleme yetkisi sadece bu kurula mı ait?
Temelde evet, ancak bir kişi daha bir belge, bilgi veya kaydın “devlet sırrı” olarak korunmasına karar verebiliyor; Cumhurbaşkanı! 5. maddenin son fıkrası, “Cumhurbaşkanlığına ait bilgi, belge ve kayıtların niteliğini Cumhurbaşkanı takdir eder” hükmünü içeriyor.
Kararlar yargı denetimine tabi değil
14- Devlet Sırrı Kurulu'nun kararları yargı denetimine açık mı?
Teoride evet, pratikte hayır! Anayasa uyarınca (madde 125), idarenin (Devlet Sırrı Değerlendirme Kurulu) her türlü eylem ve işlemine karşı yargı yolunun açık olması gerekiyor. Tasarıda, Devlet Sırrı Değerlendirme Kurulu kararlarına karşı doğrudan yargı denetimini düzenleyen bir madde veya hükme yer verilmiyor. Aksine, tasarıda, yargı denetiminin pratikte olamayacağına ilişkin önemli bir hüküm var. Tasarının ilk halinde yer alan ve komisyonda da korunan 8. madde, “Mahkemelerce talep edilen devlet sırrı niteliği taşıyan bilgi ve belgeler, kurulca gerekçesi belirtilmek suretiyle verilmeyebilir” hükmüyle başlıyor.
Maddenin bu hükmü, devlet sırları konusunda çok önemli iki sonuç doğuruyor. Birincisi; hükümet tarafından devlet sırrı olarak nitelendirilen belge ve bilgilere yargının ulaşamaması.
İkincisi de; Devlet Sırrı Değerlendirme Kurulu kararlarına karşı açılacak davalarda da aynı yasağın yargı denetimini olanaksızlaştırması. Kurul bir belgeyi “devlet sırrı” kapsamında saydığı anda, bu karara karşı açılacak davalarda mahkemelerin bu belgeyi görme yetkisi bulunmuyor.
Gerçi 8. maddede “Ceza Muhakemesi Kanunu hükümleri saklıdır” denilerek, belgeleri mahkemeye vermeme takdirini sınırlandıran bir düzenleme getiriliyor gibi görünse de, bu hüküm idari yargı denetimi açısından bir şey ifade etmiyor. Zira CMK'nın 47 ve 125. maddeleri, “Bir suç olgusuna ilişkin bilgiler, devlet sırrı olarak mahkemeye karşı gizli tutulamaz” hükmünü içeriyor. Burada söz konusu olan “devlet sırrı” tespiti yapan idarenin (Başbakan'ın) denetlenmesi değil, herhangi bir ceza davasında söz konusu edilen suçla ilgili olabilecek bir devlet sırrı belgesinin mahkemeye verilmesi. Elbette, teorik olarak, Devlet Sırrı Denetleme Kurulu üyeleri (dokunulmazlık ve özel yargılama usullerinin altını çizelim) hakkında açılabilecek bir ceza davasında söz konusu edilecek belgelerin mahkemeden saklanamayacağı söylenebilir.
15- Yargı denetimi sadece Devlet Sırrı Değerlendirme Kurulu kararları için mi işlemiyor?
Hayır, yine 8. maddenin son fıkrası bu kez Cumhurbaşkanı için paralel bir hüküm içeriyor. Son fıkrada, “Cumhurbaşkanı, bilgi ve belgeleri mahkemeye gönderme hususunu kendisi takdir eder” deniyor. Cumhurbaşkanı'nın tek başına yaptığı işlemlerin yargı denetimi dışında (Anayasa madde 125) olduğunu hatırlatalım.
16- Kimler herhangi bir bilgi, belge veya kayıdın “devlet sırrı” kapsamına alınmasını isteyebiliyor?
Tasarının ilk halinde “Başbakan, bakanlar, Genelkurmay Başkanı, MGK, diğer kamu kurum ve kuruluşları” diye sayılıyordu. Son metinde aynı esas korunmakla birlikte, kimlerin teklifte bulunacağı, bir ek yapılarak, 5. maddede şöyle düzenleniyor:
“Bilgi, belge ve kaydın devlet sırrı olarak belirlenmesi teklifi, görev veya faaliyet alanı itibarıyla ilgili bulunulan bakanlık aracılığıyla yapılabilir. Başbakanlığa bağlı kamu kurum ve kuruluşları (mesela Genelkurmay Başkanlığı – D.A) bakımından bu teklif, Başbakanlık aracılığıyla yapılabilir. Başbakanlık veya bakanlıklar, yapılan teklifi uygun görmedikleri takdirde, kurula iletmezler.”
“Bilimsel bir buluş, milli güvenlik bakımından önem arz eden bir mahiyet taşıması halinde birinci fıkra hükümlerine göre, devlet sırrı olarak koruma altına alınabilir. Bu durumda, buluş sahibi gerçek veya tüzel kişinin her türlü fikrî ve sınai hakkı saklı tutulur.”
Yarım yüzyıl açıklama yasağı yetkisi
17- Bir bilgi veya belge ne kadar süreyle devlet sırrı kapsamında tutulabilecek?
Düzenlemenin diğer tartışmalı hükmü de süreler konusunda. Tasarının ilk halinde bilgi, belge ve kayıtlara “devlet sırrı” niteliğinin “süreli” veya “süresiz” verilmesi öngörülmüştü. Gerektiğinde “sonsuza kadar” devlet sırrı gizliliği getiren o metinde süreli gizlilik kararları için de 75 yıla kadar bir menzil planlanmıştı! Ancak Adalet Komisyonu'nda kabul edilen son metinde daha sade bir düzenleme yapıldı ve süre sınırı kondu. “Devlet Sırrı Olmaktan Çıkarma” başlıklı 7. maddede süre konusu şöyle düzenlendi:
“Kurul, devlet sırrı olarak koruma altına alınan bir bilginin bu özelliğini kaybetmesi sebebiyle, devlet sırrı olmaktan çıkarılmasına karar verebilir. Ancak, bir bilgi, Kurul kararının verildiği tarihten itibaren elli yıl geçtikten sonra devlet sırrı olarak korunmaz.”
Bir belge, bilgi veya kaydı “devlet sırrı” sayarak kayıt altına alma sınırı 50 yıla çekilmekle birlikte, bu durum, süreye ilişkin tartışmayı ortadan kaldırmıyor. Zira 50 yıl, devlet sırrı belirleme yetkisine mutlak olarak sahip kılınan hükümetlerin hayatı bir yana, kararı alanların ömrünü de muhtemelen aşacak çok uzun bir süre.
Ancak burada şu noktanın da belirtilmesi gerekiyor. Bir hükümetin “devlet sırrı” saydığı bir belgenin üzerindeki “devlet sırrı” kaydını bir başka hükümet Başbakan başkanlığındaki “Devlet Sırrı Değerlendirme Kurulu” kararıyla kaldırabilir. Yasada bunu önleyen bir hüküm yok. Bu olanağın, uzun sürelerle görevde kalacak iktidarların ülkeyi ne kadar süreyle yönettikleriyle sınırlı olduğunu not edelim.
18 – Düzenlemede başka bir süre öngörülüyor mu?
Evet, süreyle ilgili olmayan 5. maddede ilginç bir “saklama” hükmü daha var. Maddenin kimlerin belge, bilgi ve kayıtların “devlet sırrı” kapsamında korumaya alınmasını isteyebileceğini düzenleyen bölümünde şu hüküm yer alıyor:
“Teklifte bulunulması halinde, aksine karar verilmediği takdirde ve herhalde teklifin ilgili kurum veya kuruluş tarafından yapıldığı tarihten itibaren bir yıl süreyle bu bilgi, belge ve kaydın gizliliği korunur.”
Devlet sırrını yayımlama cezası
19- Devlet sırrını koruma yükümlülüğüne uymayanlar için ne cezalar öngörülüyor?
Gazeteciliği de ilgilendiren bu sorunun yanıtı, tasarının ilk metninde “Suç ve soruşturma usulü” başlığıyla yer bulan 10. maddede düzenleniyordu. Maddenin 1. fıkrasında “belirtilen koruma yükümlülüklerine aykırı hareket edenler, Türk Ceza Kanunu'nun 258'inci maddesi uyarınca cezalandırılır” deniyordu. Adalet Komisyonu, tasarıdan bu maddeyi çıkardı.
Ancak uygulamada, kamu görevlileri açısından TCK'nın “Göreve ilişkin sırrın açıklanması” başlığını taşıyan 258. maddesi gündeme gelebilir. Söz konusu maddede bu suçu işleyen kamu görevlileri için 1 yıldan 4 yıla kadar hapis cezası öngörülüyor.
Yayımlama suçu içinse, yine TCK'nın “Devlet Sırlarına Karşı Suçlar ve Casusluk” başlığını taşıyan bölümündeki hükümler uygulanabilir.
Temel sorun; yürütmeye mutlak yetki
20- Düzenlemedeki temel sorunlar neler?
Temel sorun; tasarının ilk haline göre bazı iyileştirmeler yapılsa da, gerekçedeki “Avrupa Birliği mevzuatıyla uyum ve bilgi edinme hakkının karşısına çıkarılan 'devlet sırrı' kavramının belirli bir alanla sınırlandırılması” amacının uzağına düşülmesi. Hükümetlere 50 yıla kadar devlet sırrı tayin etme yetkisinin verilmesi, çerçevenin “milli güvenlik” gibi çok esnek ve tartışmalı bir ifadeyle çizilmesi, siyasal denetimin yanı sıra kamuoyunun bilgi edinme hakkı önünde de bir duvar örüyor.
Diğer yandan, “devlet sırrı”nı belirleme yetkisinin mutlak bir şekilde tek başına yürütme organına, hatta Başbakan'a verilmesi, böylece hükümetin demokratik denetimine ilişkin olabilecek belgelerin hükümetin kararıyla saklanabilmesine olanak sağlanması önemli bir sorun olarak öne çıkıyor.
Nihayet, yargı denetimi dışına çıkılması da, yeni düzenlemenin diğer sorunu olarak dikkat çekiyor.
Devlet Sırrı Kanun Tasarısı'nın TBMM'ye gönderilen ilk hali
Tasarının TBMM Adalet Komisyonu'ndan çıkan hali, komisyon raporu ve muhalefet şerhleri