Devletlerin borçları görünenden daha fazla olabilir mi? Yoksa bir kısmı gizli borç mu? Kamu borçları neden ve nasıl gizlenirler? Gizli kamu borçlarının büyüklüğünü ölçmek mümkün mü? Kamu borçlarını en çok gizleyen ülke hangisi? Gizliliğin ortadan kalkması için uluslararası düzeyde neler yapılabilir? Gizli borçların potansiyel ekonomik krizlere yol açmasını önlemek için hangi tedbirler alınmalı?

Tüm bu soruların cevaplarını aradığım bir yazı dizisi hazırladım. Bugün ilkini okuyacaksınız...

Son küresel kriz ve pandemi krizinin etkisiyle ülkelerin kamu borçları düzeyi, neredeyse dünya hasılasına eşitlenmiş durumda. Üstelik kamu borçları yeniden finansman ihtiyacı doğuruyor, borç geri ödemelerinin yeni borçlanmalarla finansmanı gerekiyor.

Ama kriz dönemlerinde gevşeyen para politikalarının ardından karşılaşılan yüksek enflasyonla mücadele edilirken, Fed, ECB başta olmak üzere büyük merkez bankalarının para politikalarını sıkılaştırmalarıyla gelişmekte olan yüzlerce ülkenin borçlanma maliyetleri artmaya başladı. Bu ülkeler yüksek faiz vb. maliyetlere katlanırken, bazı borçlanma araçlarını kamuoyuyla ve uluslararası kuruluşların veri akışına bildirmeden gizli borçlanmaya gittiler.

O nedenle her yeni finansman adımının bir kısmında ve finansmanın maliyetini arttıracak şekilde gizli borçlar da yer almaya başladı. Kamu borçları sorunu pandemi ile birlikte daha da büyürken, bir sonraki başlayan sorunun da gizli kamu borçları olduğu ortaya çıkmış oldu.

Gizli kamu borcu, bir hükümetin geri ödemekle sorumlu olduğu ancak vatandaşlarına veya diğer alacaklılara açıklanmayan borçlanmadır. Bu tür borçlar doğası gereği genellikle resmi hükümet bilançosundan uzak tutulan borçlardır (Bkz. Ashcroft, A., Vasquez, K. & Weeks-Brown, R. (2024). Hidden Debt Hurts Economies, Better Disclosure Laws Can Help Ease the Pain. IMF Blog (https://www.imf.org/en/Blogs/Articles/2024/04/02/Hidden-Debt-Hurts-Economies-Better-Disclosure-Laws-Can-Help-Ease-the-Pain).

Kamu borçları nasıl gizlenir ve gizli borç haline gelir?

1. Kamu borçları, Dünya Bankası Borçlu Bildirim Sistemi gibi uluslararası kuruluşların istatistiklerine bildirilmez, eksik bildirilir ya da raporlanmazsa gizlenmiş olurlar.
2. Borç sözleşmelerinin madde ve hükümleri, verilen taahhütler ya da garantiler yasal mevzuata göre kamu raporlarında açık hale getirilmezse de kamu borçları yine gizlenmiş olurlar.
3. Kamu borçlarının dar tanımlanmasıyla çoğu kamu borcu gizlenir. O nedenle kamu kesiminin mali yapısını bir bütün olarak ele almak gerek. Kamu kesimi her ülkede merkezi yönetim, yerel yönetim, sosyal güvenlik kurumu, devlet işletmeleri gibi pek çok birime ayrılır. Bu birimlerin birbirlerine olan borçları, vade uzatarak veya silinerek ya da görev zararları menkul kıymetleştirilerek de gizlenir.

Özellikle ekonomik krizlerde artan nakit dışı iç borç stoku, gizli borçların en önemli şekillerindendir. Bu gizli borçlar, özel kanunlar kapsamında ihraç edilen ve karşılığında hazineye nakit olanağı tanımayan ikraz tahvilleri, kur farkları karşılığı ya da görev zararları karşılığı ihraç edilen devlet iç borçlanma senetlerinin ihracı ile artar.  

4. Kamu borcunun ilk görünümü anapara olsa da alacaklılara tanınan faiz gibi haklar var. Kamu borcu hesaplanırken bu borçlanma araçlarının piyasa fiyatı ya da işlemiş faizli değeri gibi farklı büyüklükler söz konusu olur. Bir kısım gizlilik de buradan doğar.
5. Kamu borçları, koşullu yükümlülükler yoluyla da gizlenir. Bu yükümlülükler, gerçekleşme zamanı ve miktarı kamunun kontrolü dışında bulunan ve gerçekleşmesi gelecekte belirli bir olayın meydana gelmesine bağlı olan yükümlülüklerdir. Koşullu yükümlülükler, mevzuat veya sözleşme gibi hukukî niteliği olan bir metnin ya da açık politika beyanının kamuyu doğrudan yükümlü kılan ifadeler içermesi halinde “açık koşullu yükümlülük”, kamuyu yükümlü kılan herhangi bir belge bulunmamasına rağmen kamunun sosyal, politik ve ekonomik sorumluluklarından kaynaklanan yükümlülükler olması halinde ise “örtük koşullu yükümlülük” olarak tanımlanır. (Bkz. HMB, Kamu Borç Yönetimi Raporu)

Koşullu yükümlülüklerde ödemenin gerekip gerekmemesi konusunda belirsizlik olmakla beraber, ortaya çıkabilecek “olay”lara bağlı olarak ödeme yükümlülüğü doğar. O nedenle başta borç olarak kabul edilmezken, ne zaman olacağı belli olmayan “olay” gerçekleştiğinde borç olduğu anlaşılmış olur.

Koşullu yükümlülüklerin bir kısmı hazine garantileri, bir kısmı kamu kuruluşlarına verilen borçlar ve bir başka kısmı da KÖİ projeleri bağlamındaki borç üstlenim taahhütleridir.

KÖİ projelerine yönelik kamu garantileri ile özel sektör risk üstlenmezken, riske kamu sektörü ortak olur. Özel sektöre ihale edilen iş, ilk etapta devletin bütçesinden karşılanmadığı ve borçlar arasında yer almadığı için maliyet gizlenir, bütçe ve borç göstergeleri görünürde iyileşir. Siyasi karar alıcılar da köprü, otoyol gibi bu projelerin popülist yanını kullanmayı tercih eder.

Koşullu yükümlülüklerde asimetrik bilgi ve onunla ilintili ahlaki tehlike ve ters seçiş sorunlarına yol açar. O nedenle kamu borcunun gizliliğini sınırlayan yasal düzenlemeler yoksa, bu durum karar alıcılara geniş bir takdir yetkisi de sunar. Sözleşmeleri, milli güvenlik, devlet sırrı vb. nedenlerle “gizli” olarak etiketlemek ya da finansal zorlukla karşılaşan bir kuruluşu kurtarmak gibi.

Görüldüğü gibi gizli kamu borçları, borç sözleşmelerinin madde ve hükümlerindeki gizlilikten devlet yükümlülüklerinin diğer kamu ekonomik birimlerine devredilmesi ile ortaya çıkan yapıya ve açık ya da örtük koşullu yükümlülüklere kadar oldukça çeşitlidir. Tüm bunlar bilanço dışı ya da yarı mali işlem olarak kabul edildiklerinden resmî kurumların bilançolarında yer almayıp borçların hesaplanmasında dikkate alınmaz, ama zımni geri ödeme garantisi taşır.

Herhangi bir konuda gizlilik varsa, bilgi asimetrisi var, demektir. Doğru, gerçek gösterge ve rakamlarla yola çıkılmazsa, atılan politika adımları, çözüm yerine kaos yaratır.

Oysa şeffaflık, gizliliği ortadan kaldırır ve bilgi, simetrik yayılır. O nedenle hem bilgi paylaşımı hem de sözleşme hükümlerinin açık olmasıyla mali riskleri hesaba katmak, borçlu açısından beklenen kayıpları hesaplamak ve bütçe ödeneklerini hazır tutmak borç yönetiminin kolaylaşmasına katkı sağlayacaktır.

Ayrıca ekonomik gidişat iyi değilse gizli borçların maliyeti daha da büyük olur. Çünkü ne kadar gizli borç olduğunun ortaya çıkışı dolayısıyla kamu borcunun gerçek boyutu, kriz dönemlerinde anlaşılır.

TIKLAYIN - Gizli kamu borçları (2): Gizli borçlarda Çin rekoru ve Çin teşvik paketinde gizli borç sorunu