2017 Anayasa değişikliğinin devlet idaresinde getirdiği en önemli iki yenilikten biri parlamenter sisteme son vererek başkanlık sistemi getirmesi.
Diğeri ise Cumhurbaşkanına (CB) kanuna ihtiyaç olmadan doğrudan kararname (CBK) ile düzenleme yapma yetkisi tanıması.
Bu kararname (CBK) yetkisinin önemi, kanun olmadan, yani yasama organını devre dışı bırakarak, Cumhurbaşkanına ilk elden (asli) düzenleme yani bağlayıcı kural koyma yetkisi vermesi.
Yani bir anlamda (teknik olarak böyle olmasa da) Cumhurbaşkanına Parlamento’nun yerine geçip adeta “kanun” koyma olanağı tanıması.
Gerçi bizim Anayasa’da CB’ye tanınan bu yetki oldukça sınırlanmış.
CB bu yetkiyi öyle her istediği konuda kullanamıyor. Sadece Yürütme erkine ilişkin ve oldukça kısıtlanmış bir alanda kullanabiliyor.
Ayrıca Anayasa, kanunları açıkça bu CBK’lerin üstünde görmüş.
CBK’ler kanunlara dokunamadığı yani kanunlarda değişiklik yapamadığı gibi, kanunla düzenlenen konularda CBK çıkarılamıyor. Aynı konuda kanunla CBK arasında uyumsuzluk varsa kanun geçerli oluyor ve CBK uygulanamıyor. (AY m.104/17)
Yani Parlamentoda Cumhurbaşkanına muhalif bir çoğunluk olduğunda CBK çıkarma yetkisi fiilen önemini kaybediyor.
Yine de şu anda olduğu gibi Parlamento çoğunluğunun CB’yi desteklediği, ya da TBMM’de cumhurbaşkanını destekleyen çoğunluk bulunmamakla birlikte cumhurbaşkanına karşı olan bir çoğunluğun da olmadığı (belki de önümüzdeki dönemde muhtemel) bir senaryoda, uygulamada CBK oldukça önemli bir yetki.
Aslında başkanlık (hatta yarı-başkanlık) sistemlerinde devlet başkanına bu türden kararname yetkileri tanınması anormal bir şey değil. ABD’de ve Fransa’da (Bakanlar Kurulu kararnamesi olarak) örnekleri var.
Kanun ve CBK uyumsuzlukları
Türkiye’de bu konudaki sorun ise iki yönlü:
Öncelikle Anayasa’da 2017 değişikliğini hazırlayanlar CBK’ler hakkındaki hükümleri profesyonelce ve gereği gibi kaleme alamamışlar. Bu yüzden pratikte çok fazla hukuksal sorun çıkıyor.
Örneğin bakanlıkların teşkilat ve görevlerinin CBK ile düzenleneceğini öngören Anayasa (m.106), Cumhurbaşkanlığı teşkilatının CBK ile düzenleneceğini öngörmemiş!
Bir yandan, CB’nin yetki alanını genişletme misyonuyla yapılan Anayasa değişikliğinin, CB’ye kendi teşkilatını düzenleme yetkisi vermemesi çok tutarsız ve çelişkili.
Değişikliği hazırlayanların bunu bilerek böyle yaptıkları ve bilakis cumhurbaşkanına kendi teşkilatını düzenleme ve kendi kendisine görev ve yetki bahşetme çelişkisine düşmemek için bu yetkinin parlamentoya verilmesini uygun gördükleri de düşünülebilir.
Ama ortada bu kadar ince, titiz ve rafine bir değişiklik metni bulunmadığı belliyken bu düşüncenin gerçekliğine inanmak da zor.
Sanırım Anayasa değişikliğini kaleme alanlar bu çok temel hususu unutmuş!
Gerçekler bazen bu kadar basit de olabiliyor!
Diğer yandan Anayasa m. 123’te idarenin kuruluş ve görevlerinin kanunla düzenleneceğine dair genel kurala dokunulmaması veya CBK’lere yönelik buraya hüküm konulmaması da kendi içinde ciddi çelişki.
Uygulamada idari birimlerin teşkilat ve görevlerinin CBK ile düzenlenip, bu teşkilatta bulunan kamu görevlilerinin özlük haklarının veya idari birimlerin faaliyetlerine ilişkin gelir ve harcama kurallarının ayrıca kanunla düzenlenmesi de ayrıca sorunlu.
Diğer bir sorun ise anılan Anayasa değişikliğini yapan yine mevcut siyasi iktidar olmasına ve CBK’ya ilişkin kuralları Anayasa’ya bizzat kendileri koymasına rağmen, CBK’ler ile yapılan düzenlemelerde çok fazla sorun ve Anayasa’ya aykırılıklar bulunması.
Yani CBK’ler hem iyi düzenlenmiyor. Hem de Anayasa’ya aykırı birçok hüküm içeriyor.
Hükümetle son derece “uyumlu” çalışan ve üyelerinin hemen tamamı bu iktidar döneminde atanmış AYM bile, birçok Anayasa’ya aykırılığı görmemeye çalışmasına karşın, “artık bu kadar da olmaz!” diye birçok CBK hükmünü iptal etti.
Yani kendi yaptıkları Anayasa’yı yine kendi yaptıkları CBK’ler ile delmeye çalışmaları ayrıca enteresan.
Örneğin Anayasa, kamu görevlilerinin özlük haklarını, kişilere mali yükümlülük getirmeyi ve kamu harcaması öngörmeyi CBK ile yapmaya engel. Nitekim bunları yapan birçok CBK hükmünü bu yasağa uyulmadığı için AYM iptal etti.
Anayasa, Anayasada açıkça kanunla düzenlenmesi öngörülen konularda CBK çıkarmayı yasaklıyor (belediyelerin görev ve yetki alanı gibi). Ama birçok CBK hükmü bu yasağa uymadı ve AYM’ce iptal edildi. Bazılarını da AYM, iptal etmesi gerekirken iptal etmedi.
O halde yeni anayasal sistemde Cumhurbaşkanının kararname (CBK) yapma yetkisi ile Yasama organının kanun yapma yetkisi arasındaki uyum ve bağlantı Anayasa ile düzgün biçimde düzenlenememiş.
Ayrıca uygulamada CBK’lerin yapılmasında ciddi sorunlar olduğu gibi, kanun-CBK uyumu da gözetilemiyor.
Bu gözlemimin son günlerdeki en çarpıcı ve şaşırtıcı örneği ise bizzat Cumhurbaşkanlığı teşkilatı hakkında yaşandı.
Cumhurbaşkanlığı İdari İşler Başkanlığı, Genel Sekreterliğe dönüştü mü?
Cumhurbaşkanlığı teşkilatının ana idari birimi olan ve bünyesinde Cumhurbaşkanlığında görev yapan tüm kamu görevlilerini bulunduran, yani Cumhurbaşkanlığının en ana ve en asli idari birimi Cumhurbaşkanlığı Genel Sekreterliği’nin adı 2018 yılında yeni sistem kapsamında “Cumhurbaşkanlığı İdari İşler Başkanlığı” olarak değiştirildi.
Nitekim yeni sisteme geçilince önceki sistemdeki Cumhurbaşkanlığı Genel Sekreterliği ile Başbakanlık Müsteşarlığı birleşmiş oldu. Bu birleşme sonrasında da yeni bir isim konulması uygun bulundu.
Bu bağlamda önceki sistemde ülkedeki en yüksek konumdaki “devlet memuru” olarak bilinen Başbakanlık Müsteşarı artık kalmadığı için, artık en yüksek devlet memuru yeni sistemde “Cumhurbaşkanlığı İdari İşler Başkanı” oldu.
Hatta yukarıda değinilen tutarsızlığın bir örneği olarak, yeni sistemde Cumhurbaşkanlığı İdari İşler Başkanlığı’nın teşkilatı ve görevleri CBK ile (1 nolu CBK) ile düzenlendi. Fakat bu teşkilatta görevli memur ve bürokratların özlük işleri (maaşları, terfi ve yükselmeleri, ek ödemeleri vs.) ise ayrı bir kanunda (2879 sayılı kanun) düzenlendi.
Madem Anayasa, Cumhurbaşkanlığı teşkilatının ve görevlerinin düzenlenmesini CBK’ye bırakmıyor. O halde hem teşkilat ve görevler hem de personelin özlük hakları o kanunda pekâlâ hep birlikte ve bütünlük arz edecek biçimde düzenlenebilirdi. Ama neyse…
AYM çoğunluğu da (bazı karşı oylara rağmen) böyle bir konudan dolayı Cumhurbaşkanını karşısına almaya cesaret edememiş ya da bu husustan dolayı sürtüşmeyi gereksiz bulmuş olsa gerek, Anayasa öngörmemesine karşın bu teşkilatın CBK ile düzenlenmesini Anayasa’ya uygun bulduğundan, bu noktada artık günümüzde akut bir sorun yaşanmıyordu.
Son değişiklikle yaşanan hukuk “şakası”
Geçen hafta bu konuda yeni bir CBK değişikliği yapıldı.
28 Aralık 2014 tarihli Resmî Gazete’de yayımlanan değişiklikle, 1 Nolu CBK’de Cumhurbaşkanlığı İdari İşler Başkanlığı’nın adı tekrar eskiye dönülerek “Cumhurbaşkanlığı Genel Sekreterliği” olarak değiştirildi.
Ayrıca anılan CBK ile konulan genel bir hükümle “mevzuatta” Cumhurbaşkanlığı İdari İşler Başkanlığına yapılan atıfların bundan böyle Cumhurbaşkanlığı Genel Sekreterliğine yapılmış sayılacağı belirtildi.
Bu isim değişikliğine zaten en başta niçin gerek duyulmuştu?
Neden geçen hafta bir anda bu isim tekrar değiştirilerek eski isme dönüldü?
“İdari İşler Başkanlığı” ismi sonradan yeterince “havalı” ve saygıdeğer görülmedi mi?
Hadi bu soruları geçelim.
Cumhurbaşkanlığı ile TBMM arasında bağlantısızlık mı var?
Asıl enteresan nokta, bu isim değişikliğini yapan CBK’nın Resmî Gazete’de yayımlandığı 28 Aralık 2024 tarihinden tam bir gün önce, yani 27 Aralık 2014 tarihinde Resmî Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe konulan torba Kanunda (7537 sayılı Kanun) Cumhurbaşkanlığı İdari İşler Başkanlığı hakkındaki 2879 sayılı Kanunda da bazı değişiklikler yapıldı.
İşin en ilginç tarafı ise anılan teşkilatın adını Cumhurbaşkanlığı Genel Sekreterliği olan değiştiren CBK’den hiç kimsenin hiçbir şekilde haberi yokmuş gibi, anılan kanun değişikliğinde söz konusu teşkilatın adının halen “Cumhurbaşkanlığı İdari İşler Başkanlığı” olarak anılması.
Sonuçta işin en tuhaf tarafı, Resmî Gazete’de bir gün arayla yapılan en üst düzeydeki iki mevzuat değişikliğinde (biri kanun diğeri CBK) aynı konu düzenlenmesine rağmen, birinin diğerinden haberi olmaması ve birini diğeriyle çelişmesi.
Madem Cumhurbaşkanlığının bu en önemli ve asli idari biriminin adı değiştirilecekti, niçin aynı günlerde çıkan bu iki mevzuat arasında bu konuda uyum ve bağlantı sağlanmadı?
CBK’nın değiştirdiği en üst konumdaki bir idari kuruluşun adı niçin bir gün önceki kanunda eski ismiyle anıldı?
Devletin en üst konumundaki iki kurumu (Cumhurbaşkanlığı ve TBMM) arasında sembolik de olsa böylesine üst konumda ve dikkat çeken bir konuda bu kadar göze batan bir uyumsuzluk ve bağlantısızlık nasıl olabilir?
CBK ile kanun değiştirilebilir mi?
Hukuksal açıdan diğer bir enteresan nokta ise CBK hükmündeki genel düzenleme ile tüm “mevzuatta CB İdari İşler Başkanlığına yapılan atıfların bundan böyle CB Genel Sekreterliğine yapılmış sayılacağının” belirtilmiş olması.
Bu CBK’de belirtilen “mevzuat”a kanun da dahil mi?
Eğer dahil ise bu durumda CBK ile kanun değiştirilmiş olmayacak mı?
Anayasaya göre CBK açıkça kanunun altında bir norm ve kanunu değiştirmesi mümkün değil.
Nitekim bugün devletin resmi mevzuat sitesinden (www.mevzuat.gov.tr) kontrol ettim.
2789 sayılı Kanunda halen bu birimin adı “Cumhurbaşkanlığı İdari İşler Başkanlığı” olarak görünüyor. CBK değişikliği kanuna işlen(e)memiş. Yani CBK hükmü bu kanuna etki etmemiş ve etmemesi de hukuken doğru.
Bu durumda adı bile “Cumhurbaşkanlığı İdari İşler Başkanlığı” hakkında kanun olan 2879 sayılı Kanundaki CB İdari İşler Başkanlığı hakkındaki hükümler halen aynen geçerli ve CBK’nın anılan hükmünün bu kanunu etkilemeyeceği kabul edilmeli.
“Schrödinger’in idari teşkilatı!"
O halde, Cumhurbaşkanlığının bu en ana ve asli idari biriminin adı halen hukuken Cumhurbaşkanlığı “İdari İşler Başkanlığı” mı, yoksa “Cumhurbaşkanlığı Genel Sekreterliği” mi?
Diğer bir ifadeyle, hukuken şu anda “Cumhurbaşkanlığı Genel Sekreterliği” adıyla bir idari birim mevcut mu?
CBK’nın belirttiği ancak kanunun tanımadığı bir idari birim olur mu?
Bu ilginç sorunun yanıtı aslında açıkça Anayasa’da mevcut.
Anayasa m.104/17’de “Cumhurbaşkanlığı kararnamesi (CBK) ile kanunlarda farklı hükümler bulunması halinde kanun hükümleri uygulanır” deniliyor.
Bu durumda Cumhurbaşkanlığının bu en ana ve asli idari birimi için 2879 sayılı Kanun CB “idari İşler Başkanlığı” adını, 1 Nolu CBK ise CB “Genel Sekreterliği” adını kullandığına göre, Anayasanın çok açık hükmü gereği bu birimin adı hukuken halen CB “İdari İşler Başkanlığı”dır.
Diğer bir deyimle, halen hukuken “Cumhurbaşkanlığı Genel Sekreterliği” adıyla bir idari birim bulunmamaktadır.
Sanırım fizik bilimindeki meşhur “Schrödinger’in kedisi” sonunda hukukta da gerçek oldu.
Kuantum fiziğinin babalarından Avusturyalı ünlü fizikçi Erwin Schrödinger, kurduğu bir senaryoda kapalı bir kutuya ne zaman devreye gireceği belli olmayan zehirli bir gaz ile birlikte canlı konulan kedinin bilimsel olarak aynı anda hem canlı hem de ölü olarak kabul edileceğini kanıtlayarak, bir varlığın aynı anda hem var hem de yok olabileceği teorisini ortaya atmıştı.
Bizim Cumhurbaşkanlığında üst düzeydeki anlı şanlı hukukçularımız da bu teoriyi hukukta kanıtlayıp, kendi kurumlarının en asli ve ana idari birimini hukuken hem var hem de yok etmeyi başarmış durumdalar!
|
Ali D. Ulusoy kimdir? Halen Ankara Üniversitesi Hukuk Fakültesi İdare Hukuku Anabilim Dalı Başkanı ve öğretim üyesi olan Prof. Dr. Ali D. Ulusoy, 1968 yılı Mersin Mut doğumludur. Öğretim üyeliği yanında EPDK Hukuk Dairesi Başkanlığı, BDDK Hukuk Danışmanlığı, Başbakanlık Bilgi Edinme Kurulu Üyeliği, TOBB-ETÜ Hukuk Fakültesi kurucu dekanlığı ve İzmir Yaşar Üniversitesi rektör yardımcılığı gibi idari görevlerde bulunmuştur. ABD Los Angeles California Üniversitesinde (UCLA) iki yıl (2006-2007; 2017-2018) misafir öğretim üyesi olarak kalmıştır. 2011-2014 arası üç yıl Danıştay Üyeliği yapmış ve kendi isteğiyle ayrılıp üniversiteye dönmüştür. Uzmanlık alanları: İdare hukuku, İdari yargı, Ekonomik kamu hukuku, İdari yaptırımlar, İnsan hakları, Devlet-din ilişkileri. Lisans: Ankara Üniversitesi Hukuk Fakültesi. Yüksek Lisans: Fransa Bordeaux Üniversitesi. Doktora: Fransa Bordeaux Üniversitesi. Doçentlik:2002, Profesörlük: 2008. |