Bütçe görüşmelerinin yaşandığı günlerden geçiyoruz. Bu günlerin önemli olması gerekiyor. Çünkü normal şartlarda bütçe, alelade bir kavram değildir. Demokrasi tarihinde hayli önemli bir yer taşır. Öyle ki arkasında çok önemli devrimler vardır. Örneğin İngiltere'de 1688'deki "Şanlı Devrim" (Glorious Revolution)* diğer pek çok şeyle birlikte bir bütçe devrimidir. XVII. yüzyıl İngiltere'sinde Stuart Hanedanı'nın bitmek bilmez masraflarını karşılamak için Kral, önce mülklerini, bu yetmeyince soyluluk haklarını ve diğer patentleri satmaya başlamış, en sonunda keyfî ek gümrük vergileri koymaya girişmişti. Sürekli borçlanan Kral, borçlarını ödemiyor, üstelik de parlamentonun denetimini aşmak için de kendi güdümündeki Temyiz Mahkemesini (Star Chamber) kullanıyordu. Durum, aristokrasi ve yeni palazlanmakta olan burjuvaziyi hoşnutsuz etmişti. Bu hoşnutsuzluk, Katoliklik ve Protestanlık arasındaki gerilimle da örtüştü. Dolayısıyla önce iç savaş, ardından da devrim patlak verdi. Devrimden sonra, bugün dahi İngiliz anayasalcılığının temel metinlerinden sayılan 1689 tarihli "Haklar Bildirgesi" (Bill of Rights) yayımlandı. Bildirge, kamu maliyesinin kontrolünü parlamentoya kaydırdı. Krallar mutlak vergi toplama yetkisini yitirdi, ayrıca gelirlerin harcanma biçimlerini belirleme ve denetleme işi de parlamentonun oldu.
Bu yenilik, sonraki devrimlerde de yankı buldu. Örneğin yaklaşık yüzyıl sonra Amerika'daki sömürgeler, Birleşik Krallık'a karşı ayaklanmalarını, "temsil yoksa vergi de yok" sloganlarıyla başlattılar. Kendilerinden alınacak vergileri, temsilcilerinin olmadığı bir parlamentonun belirlemesini reddettiler. Amerikan Devrimi başarıya ulaştı ve devrimciler kendi meclislerini kurdular. Hazırladıkları Anayasa'da da vergilendirme ve harcama denetimi konularında yasama organını merkezî hâle getirdiler.
Bu gerçek, ABD Anayasası'ndan sonraki pek çok anayasaya da aynı mantıkla yansıdı. Hatta çeşitli ekonomik gelişmeler, bu konudaki hükümleri çeşitlendirdi. Örneğin ABD'de 1840'lardaki borç krizinden sonra neredeyse her eyalet anayasasına bütçe açığı yasağı veya harcama üst sınırları içeren hükümler kondu.
2008 mali krizinin etkisiyle Avrupa'da 2012'de kabul edilen "Ekonomik ve Parasal Birlik'te İstikrar, Koordinasyon ve Yönetişim Antlaşması"nın da bir gereği olarak Avusturya (md. 13), Almanya (md. 109 ve 110), İspanya (md. 135), İtalya (md. 81, 117 ve 119) anayasalarına da borç tavanları ve diğer kimi denk bütçe kuralları sokuldu. Latin Amerika'da da benzer türden hükümler, bu ülkelerdeki yoksulluk ve kriz yoğunluğu uyarınca ek tedbirlerle birlikte öngörüldü. Brezilya'da seçim yılında yapılacak kamu harcamaları için öngörülen kısıtlamalar yahut Kolombiya veya Şili'de "beklenmedik durum stokları" kanalıyla oluşacak istikrar fonlarının öngörülmesi böylesi kendine özgü ek tedbirlerdendir.
Bunlardan başka, ülkelerin kendine özgü koşulları uyarınca bütçede bazı kalemlerin yasaklanması veya kimi konularda harcama yapılmasının zorunlu tutulması mümkün olabilmektedir. Örneğin ABD'de bazı eyaletlerde vergi gelirlerinin belli amaçlar (mesela özel teşebbüsler vb.) için harcanması yasaktır. Buna karşılık Brezilya'da (md. 198 ve 212) eğitim ve sağlık konularında bütçe için zorunlu asgari harcama oranları öngörülmüştür.
Bütçenin işlevleri
Aktardığım hükümlerdeki anayasal çeşitlenme, ülkelerin mali disiplin gereklilikleri ve kalkınma perspektiflerinin değişkenliğinden kaynaklanır. Fakat karşılaştırmalı anayasa hukuku literatüründe tüm örneklerin ortak keseni sayılan belirleme, bütçenin, demokrasinin gerçekleşmesi ve iktidarın denetlenmesinde işlev görebileceğidir.
Öncelikle bütçe, demokrasinin gerçekleşmesinde işlevsel olabilir. Çünkü bütçe bir kanundur. Kanunları parlamento çıkarır. Vergi ödemekle mükellef olan halk, bu vergilerin nereye, nasıl harcanacağı konusunda temsilcileri kanalıyla da olsa söz sahibi olma olanağı kazanır.
Öte yandan bütçe, iktidarın denetlenmesinde işlev görebilir çünkü bir bütçeye sahip olmak, siyasi iktidarın etkinliklerinin ön koşuludur. Meclis, bütçeyi onaylamazsa yürütme, programını uygulayamaz. Bu nedenle yasamanın taleplerine kulan kesilmek durumundadır. Bu durum yürütmenin keyfîliğine karşı bir set çekme işlevi görebilir.
Klasik başkanlıkta bütçe
Bu set çekme pratiğinin en bilinen örneği ABD'de yaşanır. Bu ülkede başkanın mali politikalardaki yetkileri oldukça kayıtlanmıştır. Örneğin Başkan, Merkez Bankası (FED) başkanını atama yetkisine sahiptir ama bu atama yasamanın onayına tabidir. Benzer şekilde kamu harcamalarının düzenlendiği bütçe, yasama organı tarafından hazırlanır ve başkan tarafından onanır. Bu durum yasama ve yürütme erki arasında bir düello gibidir: Yasama, bütçeyi başkanın taleplerine uygun olmayan biçimde hazırlamış olabilir. Yahut başkan, hazırlanan bütçeyi veto etmiş olabilir. İki durumda da erklerden biri geri adım atmak durumundadır. Eğer bu gerçekleşmez, yani yasama ve yürütme erkleri bütçe üzerinde uzlaşamaz ve bütçe tasarısı yeni bütçe dönemine kadar yasalaşmazsa "hükümeti kapatma" ("government shutdown") mekanizması devreye girer. Bunun anlamı ülkede, acil olmayan federal hizmetlerin durmasıdır. Yani yaşamsal hizmetler hariç olmak üzere kamu hizmetleri sunulmaz hâle gelir. (Yakın zaman önce ABD Başkanı Donald Trump'ın Meksika-ABD sınırına duvar örmek amacıyla 5 milyar dolar ödenek beklentisi böyle bir uygulamaya neden olmuştu. Demokratlar, başkanın bu beklentisini karşılamamış ve istediği gibi bir bütçe sunmamıştı. Bu süreç, hükümetin kapatılmasıyla sonuçlanmıştı.)
Böyle bir durumda başkan, ulusal acil durum olduğu gerekçesiyle kendisine tahsis edilen ödenekler arasında aktarımlara girişebilir. Muhalefetin bunun karşısında başvuracağı, başkanı suçlandırmak veya meclis komisyonu kanalıyla soruşturmak gibi yollar olabilir. Ayrıca muhalefet duruma göre başkanın bu aktarımlarını yargıya da taşıyabilir. Böylelikle sürece bir de yargı erki dâhil olmuş olur. Seçmen bu erkler arasındaki gelgitleri takip eder ve kimin haklı olduğu konusunda tutumunu sandıkta gösterir.
Yasama, yürütme ve yargı arasındaki bu çekişme ve bu çekişmeye karşı seçmen tepkisinin belirleyiciği ABD anayasalcılığının alametifarikası sayılır. Buna "frenler ve dengeler mekanizması" denir. ABD'de hükûmet sisteminin başkanlık "sayesinde" değil ona "rağmen" işlemesinin nedeni olarak da bu mekanizma gösterilir.
Alaturka başkanlıkta bütçe
Türkiye'de 2018'den beri yürürlükte olan "alaturka başkanlık" yapısında Cumhurbaşkanı mali konuların tek yetkilisidir. Adında "başkanlık" olan bu yapıda ABD anayasasının alametifarikaları eksiktir. Bir defa Cumhurbaşkanı, merkez bankası başkanının veya mali yönden önem taşıyan figürlerin atanmasında ve görevden alınmasında tek yetkilidir. Başka bir erkin onayına tabi değildir.
Bu mutlak güç, bütçe kanunları yönünden de geçerlidir. Bütçe teklifini (md. 168) Cumhurbaşkanı hazırlar ve meclise sunar. Meclis, bütçe görüşmeleri yaptıktan sonra teklifi kabul ederse bütçe teklifi yasalaşır. Buna karşılık, olur da bütçe kanunu süresinde yürürlüğe girmez ve geçici bütçe kanunu da geçirilmez ise bu durum, Cumhurbaşkanını frenlemez. Anayasa, böyle bir durumda bir önceki yılın bütçesinin "yeniden değerleme oranı" kadar attırılarak uygulanacağını öngörür.
Yani alaturka başkanlıkta Meclis, bütçeyi tam olarak denetleyememektedir. Meclis'in, Cumhurbaşkanının uygulamak istediği yeni bir politikanın finansmanını engellemek için yapabileceği çok şey yoktur. Çünkü Anayasa, meclise, bu olasılıkta mali planlama yapma yetkisi tanımamaktadır.
Bu bakımdan şu günlerde görüşülen bütçe teklifinin TBMM tarafından kabul edilmemesinin büyük bir önemi yoktur. Zira böyle bir olasılıkta Cumhurbaşkanlığı geçen yılın bütçesini, "yeniden değerleme oranı" da katarak kullanabilir. Dolayısıyla mevcut anayasal yapıda Meclis'e düşen şey havanda su dövmek veya noter olmayı kabul etmektir.
Fakat işin bugünlerde gözlerden kaçan daha da alaturka bir yönü vardır. Bu alaturkalık "yeniden değerleme oranı" ile ilgilidir. Yeniden değerleme oranı, her yıl Ekim ayında bir önceki yıla göre Yurtiçi Üretici Fiyat Endeksi'nde (ÜFE) meydana gelen ortalama fiyat artışını ifade eder. Bu oran, Hazine ve Maliye Bakanlığı tarafından TÜİK'in verilerine dayanılarak belirlenir. Bakanlık 2021 yılı için bu oranı yüzde 36,20 olarak belirlemiştir.
İşin tuhaflığı tam olarak burada ortaya çıkmaktadır. Geçtiğimiz yılki bütçe ile Cumhurbaşkanlığının bu yıl için beklediği bütçe arasındaki fark, bu yeniden değerleme oranının altındadır. 2021 yılı için kabul edilen bütçe kanunundaki merkezi idare giderleri 1,34 trilyon liraydı. Oysa 2022 yılı için kabul edilmesi istenen bütçe giderleri ise 1,75 trilyon liradır. Yani 2021 ve 2022 yılları arasında bütçedeki gider kalemindeki fark yüzde 30'dur. Buna göre Meclis, Cumhurbaşkanının sunduğu teklifi reddederse bu bile yüzde 6 ek harcama yetkisi verdiği için Cumhurbaşkanı lehinedir. Yani alaturka başkanlıkta bütçe kanunun kabul edilmemesi bir frenleme olmak şöyle dursun, yürütme erkine istediğinden de fazlasını vermektedir. İnanılır gibi değil ama öyle.
Bunun akla ve mantığına sığıp sınmadığına dair bir şey söylemeye sanıyorum gerek yok. Gerçi böyle bir mantık arayan var mı o da ayrı bir mesele…
* Glorious revolution "gloriyus revoluyşın", Star Chamber "star çeymbır", Bill of Rights "biyıl of rayts", Government Shutdown "gavırmınt şatdaun" diye okunur.