Levent Köker*
Halk oylamasına sunulan anayasa değişikliği, mevcut sistemdeki kanun hükmünde kararnamenin (KHK) yerine Cumhurbaşkanlığı kararnamesini (CBK) ikâme etmektedir. Tabiî çok önemli farklarla.
Mevcut sistemde Bakanlar Kurulu (BK), TBMM’nden bir kanunla (yetki kanunu) yetki almadan KHK çıkaramıyor. Oysa, değişiklik gerçekleşirse CBK, böyle bir yetki kanununa gerek olmadan kararnâme çıkarabilecek. Bu bakımdan CBK, halen toplumca tecrübe etmekte olduğumuz CB başkanlığında toplanan BK tarafından çıkarılan OHAL KHK’lerine benziyor. (Acaba, önerilen anayasa değişikliğinin OHAL düzenini kalıcı hale getirmeyi amaçladığı yönündeki eleştiriler haklı mı?)
Mevcut sistemde BK’nun çıkardığı bütün (normal veya olağanüstü) KHK’ler hemen TBMM’nin onayına sunulmaktadır ve TBMM tarafından onaylanmaları zorunludur. Değişikliğe göre CBK, TBMM onayına da tâbi olmayacaktır.
Bu iki noktaya baktığımızda, CBK’nin çıkarılması ve onaylanması aşamalarında TBMM’nin tamamen dışlandığı anlaşılmaktadır. Bu durum çok temel bir soruna yol açacaktır. Bilindiği gibi Anayasa’ya göre (md. 7) “yasama yetkisi” TBMM’ne aittir ve devredilemez. KHK çıkarmak için olağan durumda TBMM’nin vereceği, konusu ve süresi belirlenmiş (sınırlı) bir yetki kanununun varlığı ve olağan ve olağanüstü KHK’in mutlaka TBMM tarafından onaylanması zorunluluğu, Anayasa’nın bu emredici hükmünün gereğidir.
Değişiklik, Anayasa’nın bu hükmüne dokunmamaktadır. Değişiklik gerçekleştiğinde de, yasama yetkisinin TBMM’ne ait olduğu ve devredilemezliği Anayasa’nın emredici hükmü olmaya devam edecektir. Buna karşılık CBK’nin “kanun hükmünde” olmasına rağmen, TBMM’nin tamamen dışlandığı bir usûlle gerçekleştirilmesi, yasama yetkisinin devredilmesi anlamını taşıyacak ve bu nedenle de Anayasa’nın kendi içinde birbirine aykırı maddeler içermesi durumu ortaya çıkacaktır.
Buna karşı bir görüş olarak CBK’nin, başkanlık ve yarı başkanlık sistemlerinde varolan yürütme organının düzenleyici işlemlerine benzer nitelikte oldukları ileri sürülebilmektedir.Burada da ilk akla gelen örnekler, ABD’de Başkan tarafından çıkarılan “yürütme emirleri” (“executiveorders”) veya Fransa’daki yürütme organının “décret” terimiyle karşılanan düzenleyici işlemleridir. Oysa iki örnekte de durum çok farklıdır.
ABD’de başkan tarafından çıkarılan “yürütme emirleri”nin doğrudan doğruya ve açıkça ABD Anayasası’ndan kaynaklanmadığı bilinmektedir. Başkan’ın yürütme emirleri çıkarma yetkisi, ABD Anayasası’nda Başkan’a verilen “Yasaların sadakatle uygulanmasını gözetme” görevinden yorum yoluyla türetilmiş olan ve yasama organı olan Kongre’nin kabul ettiği yasalarla tanınan (türev) bir yetkidir.
Fransa’da ise Başkan ile Bakanlar Kurulu yürütme görevini birlikte yerine getirmektedirler. Fransa Anayasası, mutlaka kanunla (yasama organı tarafından) düzenlenmesi gereken konuları açıkça belirtmekte ve bunların ayrıntılarını da kurumsal yasalara bırakmaktadır. Bir diğer deyişle Fransa Anayasası’nda, Türkiye’deki gibi “yasama yetkisinin devredilemezliği” hükmü bulunmamakta, bunun yerine ayrıntılı olarak hangi alanlarda aslî düzenleme yetkisinin mutlaka Fransız Parlâmentosu tarafından yapılmasının gerekli olduğu hükme bağlanmaktadır.
CBK, yukarıdaki iki örnekten de farklı bir bağlamda önerilmektedir. ABD’de yürütme emirleri, federal bir sistem içinde, doğrudan ve etkili bir yargı denetimi sistemi içinde geçerlidir. Yargı denetiminin ne kadar etkili olduğunu anlatmak için, yeni Başkan Trump’ın ABD’ye yapılan seyahatlerde bazı devletlerin vatandaşlarına yasak getiren kararının saatler içinde yerel (federe) yargıçlar tarafından yürütmeyi durdurma kararlarıyla nasıl engellendiğine hepimiz tanıklık ettik. Ayrıca, ABD’de Kongre etkisiz kılmak istediği “yürütme emirleri”ne karşı kanun çıkarma imkânına, ABD siyaset geleneklerinin niteliklerine ve ortaya koyduğu örneklere göre, her zaman sahiptir. Dolayısıyla fazla söze gerek de yok. Hem federasyon, hem bağımsız ve etkili yargı denetimi, hem de iki meclisli parlamentonun varlığı, aradaki büyük farkları göstermeye yeter.
Fransa’daki durum ise, Anayasal düzenlemede varolan ve yukarıda değindiğim farkın yanı sıra, yürütme organının aslî düzenleme niteliği taşıyan işlemlerinin, Cumhurbaşkanı ile birlikte Başbakan ve bakanların karşı imzalarıyla birlikte gerçekleşmesi hususlarını da içermesi bakımından, apayrı bir özellik taşıyor. Sonuçta Fransa’da yürütmenin bir kanadı halk tarafından seçilen CB, diğer tarafı ise iki kamaralı parlâmento içinden çıkan ve ona karşı sorumlu BK. Bizdeki öneride sadece CB var ve TBMM yürütmenin oluşumunda da CBK konusunda da tümüyle dışlanmış vaziyette.
TBMM o kadar dışlanmış durumdadır ki, eskaza TBMM bir CBK’ni hükümsüz kılmak için kanun çıkarmak istese, CB’nın veto etmesi durumunda aynı kanunu yeniden geçirmek için üye tam sayısının salt çoğunluğuna (301 milletvekiline) ihtiyaç duyacaktır.
Sonuç: (1) CBK çıkarma yetkisi, yetkisinin devri niteliği taşıdığı için Anayasa’nın kendi içinde sorun yaratacak bir değişiklik önerisidir. (2) CBK çıkarma yetkisinin sınırları iyi belirlenmiş değildir. TBMM denetimine tâbi olmayan, etkili bir yargı denetimine muhatap olup olmayacağı da, Türkiye şartlarında çok kuşkulu olan bu yetki, sistemin zaten epeyce erozyona uğramış olan demokratik hukuk devleti olma niteliğini bütünüyle ortadan kaldırma yönünde çok güçlü bir potansiyele sâhiptir.