Biliyorum; “skandal”, gazetecilik dilinde tüketilmiş, yerli-yersiz kullanım nedeniyle pek itibarı kalmamış bir sözcük. Ünlem işareti de öyle. Ancak ben anlatacağım hikâye için ne “skandal”dan başka bir ifade bulabildim, ne de neredeyse her cümlenin sonuna ünlemden başka ekleyecek bir işaret.

Sıkıcı uzunlukta bir hikâye anlatacağım size.  Torbalı-torbasız yasalardan, tüzüklerden, yönetmeliklerden, idari düzenlemelerden, denetimden söz edeceğim. Ancak bilin ki, anlatacağım, bu ülkede yaşayan herkesin hikâyesidir.

Madem hikâye sıkıcı, önce vakti olmayanlar için bir özet yapalım.

Tek cümlelik bir özet: TBMM, “TBMM adına” devlet harcamalarını denetleyen Sayıştay'ın yetkilerini büyük ölçüde budadı!

İki cümlelik ikinci özet: TBMM'nin; kendisinin, yani “seçmenler”in, yani “halk”ın adına yapılan devlet harcamaları denetimini etkisiz hale getirmesi, evet, ilk bakışta tuhaf geliyor. Ancak bu budamayı; TBMM'ye hâkim olan çoğunluğun, yani yürütme organının, yani Sayıştay'ın denetlediği devleti yöneten iktidarın yaptığı dikkate alındığında, durum anlaşılır oluyor.

Beş cümlelik üçüncü özet: Yapılan değişikliklerle; 1- Sayıştay'ın, “denetlediği kamu kurumlarının görüşlerine uyması” emrediliyor! 2-Sayıştay'ın “kamu idarelerinin mali tablolarının doğruluğu ve güvenilirliğinin tespiti ve iç kontrol sistemlerini değerlendirmesi” yetkisi kaldırılıyor! 3- Sayıştay'a, “denetlediği kamu idareleriyle birlikte rapor hazırlaması” buyuruluyor! 4- Sayıştay Kanunu'na da aykırı olarak, artık Sayıştay'ın  “iş ve işlemlerin gerekliliği, ölçülülüğü, etkililiği, ekonomikliği, verimliliği ve benzeri gerekçelerle” kamu idareleri hakkında rapor düzenleyemeyeceği hükme bağlanıyor. 5- Sayıştay'a, bir kere mevzuata uygun bulduğu bir işlemi, başka açılardan daha sonra yapacağı incelemelerde “mevzuata aykırı bulamayacağı” talimatı veriliyor!

 

'Çuval' olmuş bir torba yasa hikâyesi

 

Peki nasıl oldu bu iş?

Şimdi; yine kamuoyunda pek tartışılmadan, yine mahmur gözleri ağırlayan bir gecede TBMM'den geçirilip imza için Cumhurbaşkanı Abdullah Gül'e gönderilen torba yasaya saplanmış bu hikâyeyi, vakti olanlar için baştan alabiliriz.

Malum, parlamentonun, birbiriyle hiçbir ilgisi bulunmayan onlarca konuyu içine doldurduğu kanunlara “torba yasa” (veya torba kanun)  diyoruz. “Torba yasa” elbette bu kanunların resmî adı değil. Resmî adları genellikle “Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun” olan torba yasalar bazen “çuval”a dönüyor!

Çarşamba gecesi de öyle oldu ve AKP milletvekillerince verilen teklifin ilk halinde 39 madde olan torba yasa, parlamentodan tam 94 madde olarak çıktı! Linyit sahalarının özelleştirilmesinden sürücü belgelerine, yeni öğretmen ve polis alımlarından  adli sicil ve internet düzenlemelerine, 28 Şubat mağduru öğrencilerden Sayıştay'ın yetkilerinin budanmasına kadar uzanan “çuval yasa”da ne ararsanız var yani.

 

Sayıştay ne yapar?

 

Anayasa'da “Yargı” başlıklı “Üçüncü Bölüm'de ve  “Yüksek Mahkemeler” başlığının altında düzenlenen Sayıştay, TBMM adına kamu idarelerini denetliyor. Anayasa'nın 160. maddesinde “görev ve yetki” tanımı yapılan bölümü birlikte okuyalım:

“Sayıştay, merkezi yönetim bütçesi kapsamındaki kamu idareleri ile sosyal güvenlik kurumlarının bütün gelir ve giderleri ile mallarını Türkiye Büyük Millet Meclisi adına denetlemek ve sorumluların hesap ve işlemlerini kesin hükme bağlamak ve kanunlarla verilen inceleme, denetleme ve hükme bağlama işlerini yapmakla görevlidir...”

Madde hükmü açık; Sayıştay, seçmenleri temsil eden parlamento adına kamu kurum ve kuruluşları ile yöneticilerinin mali denetimini yapıyor.

Bu noktanın da altını çizdikten sonra çarşamba gecesi parlamentodan geçirilip Cumhurbaşkanlığı'na gönderilen torba yasada Sayıştay'ın yetkilerinin nasıl budandığına geçebiliriz.

 

Yeni Sayıştay Kanunu 1,5 yıl önce çıkmıştı

 

Torba yasa ile parlamentodan çıkalı daha iki yıl bile olmamış Sayıştay Kanunu'nda radikal değişiklikler yapıldı. Oysa 6085 sayılı Sayıştay Kanunu, TBMM'de 3 Aralık 2010'da kabul edimişi, 19 Aralık 2010'da Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe girmişti.

1,5 yıl önceki Sayıştay Kanunu'nun yetki ve görevi tanımlayan en önemli hükmü, “Denetimin Genel Esasları” başlığını taşıyan 35. maddede düzenlendi. Bu maddede Sayıştay denetimi “kamu idarelerinin hesap, mali işlem ve faaliyetleri ile iç kontrol sistemlerinin incelenmesi ve kaynakların etkili, ekonomik, verimli ve hukuka uygun olarak kullanılmasının değerlendirilmesidir” ifadesiyle tanımlandı. Maddede, “Sayıştay ve denetçiler denetim faaliyetini bağımsız ve tarafsız olarak yürütür. Sayıştay'a denetim görevinin planlanması, programlanması ve yürütülmesinde talimat verilemez” hükmü de yer aldı.

 

Mali tablo ve iç kontrol denetimine makas

 

Torba yasada, işte 35. maddede tanımlanan Sayıştay'ın denetim yetkisini, Anayasa'ya da aykırı düşecek ölçüde budayan çok önemli bir değişiklik yapıldı. Değişikliğin tam metnini aşağıdaki linkte vereceğim. Ancak Sayıştay Kanunu'nun 35. maddesine eklenen beş maddelik bir fıkra ile yapılan yetki budamasını, Sayıştay Denetçileri Derneği'nin görüşleri doğrultusunda, şöyle özetleyebiliriz. Madde madde veriyorum, koyu dizilmiş harfler bana aittir:

- Değişikliğin “a” bendinde; “Düzenlilik denetimi, kamu idarelerinin gelir, gider ve malları ile bunlara ilişkin mali nitelikteki tüm hesap ve işlemlerinin kanunlara ve diğer hukuki düzenlemelere uygun olup olmadığının tespitini kapsayacak şekilde yapılır. Söz konusu hesap ve işlemler dışında kalan diğer hesap ve işlemler ile diğer faaliyetler düzenlilik denetimi kapsamında değerlendirilemez” deniliyor. Bu değişiklik, Sayıştay'ın “kamu idarelerinin mali tablolarının doğruluğu ve güvenilirliğinin tespiti ve iç kontrol sistemlerinin değerlendirilmesi” konusundaki yetkilerinin kaldırılması anlamına geliyor.

 

Denetlenen, denetleyene ortak ediliyor

 

- Yine “a” bendinde “yapılan denetimin kapsamına ilişkin denetlenen kamu idaresi ile ortaya çıkan görüş farklılıklarının nasıl giderileceği hususu yönetmelikle düzenlenir” deniliyor. Bu ifadeyle; Sayıştay'ın denetim yetkisine, denetlenen kamu idaresinin müdahale etmesinin önü açılıyor. Bu hükmün ayrıca, Sayıştay'ın bağımsızlığına büyük bir darbe vurduğunu söylemeye gerek bile yok.

 

Sayıştay Kanunu'na da aykırı kısıtlama

 

- Değişikliğin “b” bendinde “iş ve işlemlerin (…) yönetsel bakımdan gerekliliği, ölçülülüğü, etkililiği, ekonomikliği, verimliliği ve benzeri gerekçelerle uygun bulunmadığı yönünde görüş ve öneri içeren yerindelik denetimi sayılabilecek denetim raporu düzenlenemez”  deniliyor. Ancak hem Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu'nda (68. madde), hem de Sayıştay Kanunu'nda (7. madde) bu kısıtlamaya aykırı kesin hükümler var. Örneğin Sayıştay Kanunu'nun 7. maddesinde; “Her türlü kamu kaynağının elde edilmesi ve kullanılmasında görevli ve yetkili olanlar; kaynakların etkili, ekonomik, verimli ve hukuka uygun olarak elde edilmesinden, kullanılmasından, muhasebeleştirilmesinden, raporlanmasından ve kötüye kullanılmaması için gerekli önlemlerin alınmasından sorumludur. Bu sorumluluğun yerine getirilip getirilmediği Türkiye Büyük Millet Meclisine sunulacak Sayıştay raporlarında belirtilir” hükmü bulunuyor. 

 

Denetleyen, denetlediği kurumun görüşüne uyacak!

 

- Değişikliğin “c” bendi de ilginç. Bu bentte, aynen şu ifade kullanılıyor:

“Yapılan denetimler sonucunda, ilgili kanunlar ile bunlara dayanarak çıkarılan tüzük, kararname, yönetmelik ve ilgili kanunlarda uygulamayı yönlendirmek üzere yetkilendirilmiş olan kamu idareleri tarafından yapılan düzenleme ve verilen görüşlere aykırı denetim raporu düzenlenemez. Ancak, bu düzenlemelerin ilgili kanunlara aykırı olduğu kanaatine varılır ve bu hususa Başkanlık tarafından da iştirak edilir ise düzenlenen rapor Başkanlık tarafından ilgili mercilere gönderilir. İlgili kamu idaresinin Sayıştay görüşüne katılması halinde ilgili düzenleme veya görüş usulüne uygun olarak düzeltilir. İlgili kamu idaresinin Sayıştay görüşüne katılmaması halinde, Sayıştay tarafından görevlendirilecek üç uzman denetçi ile ilgili kamu idaresi tarafından görevlendirilecek iki üyeden oluşacak komisyon tarafından düzenlenecek rapora göre işlem yapılır.”

- Denetimin işlevine ve tabiatına bu kadar aykırı bir düzenleme gördünüz mü? Değişikliğe göre, parlamento adına denetim yapan Sayıştay'ın raporlarında, “... denetlenen kamu idareleri tarafından yapılan düzenleme ve verilen görüşlere aykırı” bulgulara yer verilemeyecek! Bu değişiklikle hukukun temel ve geleneksel kaynakları olan “Anayasa, uluslararası anlaşmalar, yasalar, tüzükler ve yasalara dayanan yönetmelikler”e görülmemiş bir ek yapılıyor.  Kamu idarelerinin görüşlerini de “yasa  hükmü” gibi kabul eden bu değişiklikle Sayıştay'a, “denetlediğin kamu idareleri tarafından yapılan düzenlemeler ve verilen görüşlere de uyacaksın” deniliyor!

 

Denetleyen ile denetlenen ortak rapor hazırlayacak!

 

- Peki kamu idarelerinin yaptığı düzenlemeler ve verdiği görüşler yasalara aykırıysa ne olacak? Yine “c” bendine göre Sayıştay yasalara aykırılık bulur da, denetlediği kamu idaresi bu görüşe katılmazsa “ortak” komisyon kurulacak. Ve son raporu denetlenen kamu idaresinin de iki üyesi bulunan bu komisyon hazırlayacak! Yani, kamu idarecilerine “hazırlanmasına doğrudan müdahale edecekleri bir rapor” eşliğinde parlamento adına “hesap” sorulacak! Daha doğrusu, böylece parlamento adına hesap sorulmuş sanılacak.

 

Bir kere yasaya uygun bulunan işe dokunulamaz

 

- Değişikliğin “ç” bendinde de iki önemli şey yapılıyor. Birincisi; Sayıştay'ın denetim raporlarında “mevzuata uygun bulunan tespitlerin de yer alması” istenerek, altından kalkılması zor bir ek iş yükü yaratılıyor. İkincisi; buna bağlı olarak, bir kere mevzuata uygun bulunmuş işlerin, ilgili yasa değişmedikçe bir daha “mevzuata aykırı bulunamayacağı” belirtiliyor. Bu değişiklik; belli bir yasa hükmü kapsamında denetlenip “uygun” bulunan bir idari işlemin, daha sonra başka bir yasa hükmü kapsamında denetlenip “mevzuata aykırı” olarak rapor edilememesi anlamına geliyor!

 

Denetim raporlarına tampon komisyonu

 

- Gelelim değişikliğin “d” bendine. Bu değişiklikle de, “taslak denetim raporlarının Sayıştay Başkanlığı'na sunulmadan önce üç uzman denetçi tarafından oluşturulacak rapor değerlendirme komisyonu tarafından değerlendirilmesi” hükme bağlanıyor. Bu değişiklik, denetimin bağımsızlığına doğrudan müdahale anlamına geliyor. Zira, Sayıştay denetimi zaten “ekipler halinde” yapılıyor ve raporlar bu ekiplerin kararları doğrultusunda hazırlanıyor. Şimdi bu raporlar için ayrı bir komisyon incelemesi getirilerek “denetim raporlarının hiçbir etki altında kalınmadan hazırlanması” ilkesi zedeleniyor. Böylece, öngörülen yeni komisyon raporu değiştirirse, denetimi yapan ekibin içeriğine katılmadığı raporlar hazırlanmasının önü açılıyor!

 

Hazırlanan denetim raporları çöpe gidecek

 

Peki sonuç?

Birinci sonuç şu; hiçbir hukuk devletinde görülemeyecek hükümlerle parlamento adına kamu idareleri ve idarecileri üzerinde yapılan Sayıştay denetiminin kevgire döndürülmesidir.

İkinci sonuca gelince...  Aralık 2010'da yürürlüğe giren ve tüzük, yönetmelik gibi ikincil mevzuat çalışmaları nedeniyle Aralık 2011'de tam anlamıyla uygulanmaya başlanan yeni Sayıştay Kanunu doğrultusunda yaklaşık altı aydır hazırlanan raporların çöpe gitmesidir!

Parlamento, yani seçmenler, yani halk adına yapılan denetimi kuşa çeviren son değişikliklerle yok olacak o raporlarda neler var acaba?

Bakalım, bu mızrak bu “çuval”a sığacak mı?

Ne dersiniz; çok mu ünlem işareti kullandım!

 

Sayıştay Kanunu'un 35. maddesi ve torba yasa ile getirilen değişiklikler

Sayıştay Denetçileri Derneği'nin değerlendirmesi