Geçtiğimiz ay Almanya’da yeni bir anayasa değişikliği yürürlüğe girdi. Değişikliğin konusu, kamu borçlanmasını sınırlandırmak üzere 2009’dan beri anayasada yer alan “borç freni” (Schuldenbremse) hükümleriydi. Bu düzenleme, Alman Anayasası’nın 109. ve 115. maddelerinde hem federal hükümetin hem de eyaletlerin bütçe yapma ve borçlanma kapasitelerini sıkı kurallara bağlayan bir malî disiplin mekanizması öngörüyordu.

Borç freninin temel mantığı, federal devletin yapısal (konjonktürel etkilerden arındırılmış) bütçe açığını gayri safi yurt içi hasılanın (GSYH) yüzde 0,35’i ile sınırlandırmak, eyaletlerin ise yapısal borçlanmasını prensip olarak tamamen yasaklamak. Bu sınır, ekonomik döngüden kaynaklanan geçici gelir kayıpları veya fazlaları dikkate alınarak ayarlanabiliyor. Yani yalnızca ciddi ekonomik kriz dönemlerinde sınırlı bir esneklik tanınıyor, bunun dışındaki borçlanmalara izin verilmiyor.

Anayasa’nın 115. maddesi, borçlanmanın ancak doğal afetler, savaş, ekonomik kriz gibi olağanüstü durumlarda mümkün olacağını düzenliyor. Bu durumda yasama organının (Bundestag) salt çoğunlukla karar alması ve borcun geri ödenmesine ilişkin bir plan hazırlanması zorunlu. Böylece borçlanma yalnızca teknik bir bütçe meselesi olmaktan çıkıyor, anayasal güvenceye bağlanarak siyasi bir denge mekanizmasına dönüşüyor.

Geçen ay yapılan değişiklik ise bu kurallara önemli bir istisna ekledi. Artık savunma harcamaları, sivil koruma, istihbarat hizmetleri ve bilgi güvenliği gibi kalemler için yapılacak harcamaların, nominal GSYH’nin yüzde 1’ini aşan kısmı borç freni sınırlarının dışında tutulabilecek. Yapılan değişiklik ile bu istisna, anayasal düzeyde kalıcı hâle getirildi. Böylece Almanya, Rusya-Ukrayna Savaşı sonrası artan savunma ihtiyacını anayasal çerçevede finanse edebilmenin yolu açılmış oldu. Ayrıca yeni eklenen bir hükümle (md. 143h) iklim dönüşümü ve altyapı projeleri için borçlanmaya imkân veren özel bir fon mekanizması oluşturuldu.

Dünya anayasalarında “borç freni”

Borçlanmaya anayasal sınır koyma uygulaması sadece Almanya’ya özgü değil. Özellikle 2008 finans krizinin ardından birçok ülkede bu türden kurallar anayasalara eklendi ya da ciddi biçimde tartışıldı.

İsviçre’de bu tür bir düzenleme Almanya’dan da önce, 2001’de, Anayasa’nın 126. maddesiyle getirildi. Federal bütçenin ekonomik döngüye göre dengelenmesini öngören bu kural, büyüme dönemlerinde gelir fazlası verilmesini, durgunluk dönemlerinde ise açığa izin verilmesini esas alıyor. İspanya’da Anayasa’nın 135. maddesi, yapısal açıkları Avrupa Birliği sınırlarıyla uyumlu hâle getirirken, borç ödemelerine bütçede öncelik tanıyor. Bu sınırlar yalnızca ekonomik kriz, doğal afet gibi olağanüstü durumlarda ve meclisin mutlak çoğunluk kararıyla aşılabiliyor.

Macaristan Anayasası (md. 36 ve 37) devletin borçlanmasına sıkı bir anayasal fren getiriyor. Buna göre, bütçe, devlet borcunun milli gelirin (GSYİH) yarısını aşmasına yol açacaksa, böyle bir bütçenin çıkarılması yasak. Borç oranı zaten yüzde 50’nin üzerindeyse, yeni bütçe ancak borç oranını azaltacaksa kabul edilebiliyor. Bu kurala yalnızca savaş, büyük afetler veya uzun süreli ve ciddi ekonomik durgunluk gibi olağanüstü durumlarda sınırlı biçimde esneklik tanınıyor. Hükümet, bütçeyi uygularken kamu kaynaklarını verimli ve şeffaf biçimde yönetmekle yükümlü. Borç sınırının aşıldığı dönemlerde sadece hayati temel haklarla (yaşam hakkı, insan onuru, kişisel veri koruması, din ve vicdan özgürlüğü, vatandaşlık hakları) ilgili konularda Anayasa Mahkemesi denetim yetkisini tam olarak kullanabiliyor; diğer mali yasalar açısından yetkisi ciddi biçimde kısıtlanıyor. Bu da bütçe disiplini adına yargısal denetimi ikinci plana iten bir başka mekanizma olarak öne çıkıyor.

Polonya Anayasası'nın 216. maddesi de benzer bir sınır getiriyor: Kredi sözleşmeleri, garanti ve mali kefaletler için GSYH’nin yüzde 60’ı üst sınır olarak belirlenmiş durumda. Bu eşiğe yaklaşılması ya da aşılması hâlinde hükümet, belirli düzeltici önlemleri almak ve bütçeyi dengelemekle yükümlü. Bu mekanizmanın Avrupa Birliği’nin Maastricht Kriterleri’yle uyumlu olma kaygısıyla anayasaya taşındığını biliyoruz.

Slovakya’da ise bu tür kurallar doğrudan anayasa değil, özel bir yasa (493/2011 sayılı Mali Sorumluluk Anayasa Yasası) ile düzenlenmiş. Bu yasa, borç oranı belli eşiklere ulaştıkça kademeli yaptırımlar ve otomatik tedbirler öngörüyor.

Başka örnekler de var ama uzatmayacağım.

Türkiye için böyle bir hükme ihtiyaç var mı?

Türkiye’de de zaman zaman “malî kural” adı altında benzer bir borç disiplini rejimi gündeme gelir. Bu tartışmalar genellikle “bütçe disiplini”, “yatırımcı güveni” ve “kuşaklararası adalet” (gelecek kuşaklar adına borçlanılmaması vs.) gibi sloganlarla yürütülür. Bu söylem, siyasi iktidarların “popülist” baskılarla bütçe açıklarını artırabileceği varsayımına dayanır.

İlk bakışta makul gibi. Ancak bana kalırsa asıl mesele şu: Bu türden borç frenleri gerçekten disiplin getiriyor mu, yoksa sosyal harcamaları budamanın teknik bir bahanesi mi oluyor?

Açıklayayım:

Borç frenleri “Ne için borçlanıyorsun?” sorusunu sormaz. Bir ülkenin çocuk hastaneleri veya devlet okulları inşa etmek için borçlanması ile yeni bir saray inşa etmek ya da askeri harcamaları artırmak için borçlanması arasında niteliksel bir fark vardır. Bu tür kurallar, tüm borçlanma türlerini aynı sepete koyar ve bu farkı gözetmez. Nötrallik görüntüsü arkasında genellikle yükü emekçilerin, yoksulların, sosyal yardım alanların sırtına bindirir. Zira borç freni adı altında yapılan kesintiler ilk olarak eğitim, sağlık, sosyal hizmetler gibi kamusal ihtiyaç alanlarından başlar. Askeri harcamalara, büyük altyapı projelerine veya sermaye teşviklerine ise çoğu zaman dokunulmaz.

Dahası, borç frenleri maliye politikasını teknokratik kurallara teslim eder. Hangi kalemden kesinti yapılacağı, kimden feragat edileceği seçilmişlerin ve halkın müzakere edeceği bir konu olmaktan çıkar; mekanik bir formüle indirgenir. Bu durum, siyasal alanın daralması ve kamusal müzakerenin dışlanması anlamına gelir.

Kriz dönemlerinde ise borç freninin esnekliği çoğu zaman yetersiz kalır. Oysa (mesela Keynesyen ekonomi öğretisinin de hatırlattığı gibi) kriz zamanlarında kamusal harcamaların kısılması değil, arttırılması gerekli olabilir. Daralmaya karşı büyüme, işsizliğe karşı istihdam yaratacak kamu yatırımları gerekebilir. Borç freni, tam da bu dönemlerde kamu politikalarının manevra alanını daraltacaktır. Üstelik bu daraltma, belli bir liberal ekonomik yorumun empoze edilmesi yoluyla gerçekleştirilecektir.

Sonuç itibarıyla, bu tür düzenlemelerin malî disiplini sağlama görüntüsü ardında neoklasik bir ekonomik anlayışın ve siyasal tercihin anayasal bir dayatması niteliği taşıdığı kanaatindeyim.

Olası bir “yeni anayasa” tartışmasında bu savların gündeme geleceğini tahmin edebiliyorum.

O nedenle notumu peşinen düşüyorum:

Borç üzerine yapılacak her tartışmada sorun yalnızca miktar değildir, asıl sorun borcun ne için, kim için yapıldığıdır. Başka bir deyişle; ne kadar borçlandığımız değil, kimin yararına borçlandığımız önemlidir.