Kamu Altyapısı nedir?

Kamu Altyapısı (Public Infrastructure) en geniş anlamıyla ekonomik ve sosyal hayatın fonksiyonel hâle gelmesine olanak sağlayan yapısal düzenlemeler olarak tanımlanıyor. Çok geniş anlamıyla değerlendirildiğinde ulaştırma araçları ve sistemleri ile günlük yaşam için vazgeçilmez olarak düşünülen su ve elektrik üretim ve dağıtım altyapısı "ekonomik altyapı" tanıtımı içine giriyor. Okul, hastane, kütüphane ve ceza evleri gibi hizmet üretilen yapısallar ise toplumsal yaşamın sürdürülebilirliği açısından elzem "sosyal alt yapıları" oluşturuyor.

Diğer bir tanımlama altyapıyı ekonomik ve sosyal amaçlı "fiziki maddi altyapılar-hard infrastucture" ve yol temizliği, eğitim, ceza evi ve sağlık hizmetleri gibi "gayri maddi altyapılar-soft infrastructure" olarak ayırıyor. 

İkinci Dünya Savaşı sonrasında Avrupa'da ağırlığını hissettiren Sosyal Devlet anlayışının etkisiyle kamu altyapı hizmetlerinde devletin ağırlıklı rol oynadığı görülüyor. Bu yıllarda üzerinde kamu lehine görüş birliği sağlanan ve uzunca bir süredir geçerliliğini sürdüren eğilimler aşağıdaki gibi sıralanabilir:

- Özel sektörün genel ekonomik ve sosyal faydayı ve bu faydanın dışsal etkilerini kamu gibi algılama ve ölçme hassasiyeti yoktur,

- Kamunun müdahalesi olmadan toplumun tüm katmanlarına hizmet verebilen, kapsayıcı (inclusive) bir altyapının kurulması olası değildir,

- Tekel konumundaki altyapı projeleri ve işlerinde genel menfaat için devlet gözetimi vazgeçilmezdir,

- Parası olanın hizmetten yararlanması refah düzeyi yüksek kesimler için her zaman olası iken, teoride devletin herkese eşit olarak hizmet sağlaması beklenir,

- Büyük altyapı projeleri, getirisi çok uzun dönemlerde alınabilen oldukça yüksek maliyetli yatırım gerektirir. Özel sektörün devletin destek olmadığı durumda böylesine uzun vadeli ve yüksek maliyetli projelere girmesi neredeyse olası değildir,

- Büyük altyapı projelerinin yaratacağı riskler devlet tarafından daha rahat öngörülür ve yönetilebilir. Özel sektör tarafından böylesine büyük risklerin planlanıp, yürütülmesinde ciddi sorunlar yaşanabilir.

Bu değerlendirmelerin rekabetçi piyasa koşulları dikkate alınarak yapılması halinde "sosyal faydanın olumsuz etkilenebileceği" varsayımı altında altyapı hizmetlerinin devlet tarafından yapılmasının daha doğru olduğu şeklinde bir sonuca ulaşılabilecektir.

Büyük projelerin başladığı on dokuz ve yirminci yüzyıllarda refah devleti ve dini güdü ve gerekçelerle, devlet okul ve hastane gibi projelerini kendi bütçe olanakları ile yapmaya başlamıştır. Yirminci yüzyılın ortalarına gelindiğinde ise kamu altyapısı tanımının genişlemesiyle, özel yatırımcıları sistemin içine çeken Kamu-Özel İş Birliği -KÖİ- modelleri gündeme gelmiş; artan altyapı proje gereksinimi ve kıt kamu kaynakları KÖİ modellerini kamu otoritelerinin ilgi odağı haline getirmiştir.

Kamu Özel İş Birliği terminoloji olarak yeni bir ifade olmakla birlikte, özel sermayenin kamu yatırımlarında kullanılmaya başlaması oldukça eskiye dayanıyor. Fransa'da daha on yedinci yüzyılda su kanallarının yapımında özel sermayeye iş verildiği görülüyor. On sekiz ve on dokuzuncu yüzyıl başlarında İngiltere'de paralı geçiş yolları özel yatırımcılardan borçlanılarak kurulan yatırım fonlarının finansmanı ile yapılmış, karşılığında yollardan geçiş ücreti alınarak oldukça sınırlı kamu kaynaklarının tasarruflu kullanımı sağlanmıştır. Yine İngiltere'de gerçekleştirilen Köprü Fonları ile finanse edilen köprülerle başkent Londra'nın şehir trafiği düzene sokulmuştur. New York'daki Brooklyn Köprüsü de aynı şekilde finanse edilen örnekler arasındadır. 

İmtiyaz nedir?

Geniş bir tanımlamayla alt yapı hizmetlerinde hizmetten yararlananların doğrudan hizmeti sağlayana ödeyerek yararlandığı modele "İmtiyaz" deniliyor. Bu modelde, proje şirketi, yaptığı yatırım ve sağladığı hizmetten dolayı kamu otoritesi tarafından kullanıcılardan hizmet bedeli almakla yetkilendirilmiştir. Alınan hizmet bedeline "Kullanıcı Bedeli" veya yol imtiyazlarında olduğu gibi "Geçiş Ücreti" denilmektedir. Kullanıcı bedeli ilgili kamu idaresince imtiyaz sahibine yaptığı yatırımın veya gerçekleştirdiği işletmenin bedeli olarak ödenmekte; yapılan fiziki yatırım, dönem sonunda işi yaptıran kamu idaresine devredilmektedir. Bu model geçtiğimiz yüzyılda su temini ve atık su arıtılması gibi işlerde birçok ülke tarafından uygulanmıştır.

İmtiyazlı işlerde kamu otoritesi genel bir imtiyaz düzenlemesi veya olaya özgü bir imtiyaz modeli yaratarak, imtiyazlı şirketin faaliyet alanını ve işlevini düzenler. İhaleyle imtiyazlı şirketi seçer. İlgili idare ile imtiyazlı şirket arasındaki yapım ve işletme dönem ve esaslarını kapsayan, işi ve diğer tüm ayrıntıları düzenleyen bir imtiyaz sözleşmesi hazırlar. Kamunun görevi düzenlemenin temel prensiplerini başından sonuna kadar tüm ayrıntılarıyla tasarlamaktır.

Franchise ve affirmage modelleri

Fransa'da yüzyıllar önce uygulanan imtiyaz sistemini günümüzde franchise veya Fransızca karşılığı ile affirmage olarak adlandırılan modelde görüyoruz. Modelin imtiyazdan farkı projede herhangi bir yatırım yapma zorunluluğunun olmaması. Sistemde devletten franchise hakkını alan şirket kamuya ait altyapıda vereceği hizmet için toplu bir ödeme yapmakta ya da sağlanan hizmet gelirinin belirli bir oranını ilgili kamu otoritesine vermeyi taahhüt etmektedir. Türkiye'de enerji sektöründe uzun yıllardır uygulanan "İşletme Hakkı Devri" modeli ile Fransa'da ve İngiltere'de "Tax Farming" (vergi tahsilatı aracılığı) ve Osmanlı döneminde vergi toplama yetkisi veren "İltizam" benzer uygulamalardır. Franchise modeli bir Kamu – Özel İş Birliği Projesi değildir. Sadece bir işletme yönetimidir.

Enerji alım sözleşmeleri 

Enerji Alım Sözleşmeleri günümüzdeki KÖİ Sözleşmelerinin ilk öncüleri, birinci nesil sözleşmeler olarak 1980'li yıllarda Amerika Birleşik Devletleri'nde geliştirilir. 1978 yılında, başta enerji üretim tesislerinin yapımını teşvik etmek için yasalaşan "Özel İşletmelerin Düzenleme Esasları" ile kullanım alanı bulan modelin, 1990'lı yıllarda Avrupa'da da yaygınlaşma eğilimi içine girdiği gözlemleniyor. İngiltere'de kamuya ait National Power Şirketinin ve elektrik endüstrisinin özelleştirilmesi ile özel sektörün yürüttüğü elektrik üretim ve dağıtım işlevleri kesin olarak ayrıştırılıyor. Yeni geliştirilen ve bağımsız elektrik üretim tesislerinin enerji üretimlerini dağıtım şirketlerine sattığı modelin yaratılması ile ülkede enerji üretiminde ciddi bir rekabet ortamı yaratılmaya çalışılıyor. İngilizlerin bu modeli tüm dünyada yeni gelişen özel elektrik üretim şirketleri için çok iyi bir referans olacaktır.

Bu yeni uygulama ile yatırımcılara uygulanan tarife iki parçadan oluşmakta:

Emre Amade Bedeli (Availability Charge): Kapasite ödemesi olarak da adlandırılan bu ödeme, enerji santralının talep edildiğinde derhal üretime hazır olması karşılığında yapılır. Enerji santralının yapımı için harcanan fiziki yatırım bedeli ile sabit işletme maliyetlerini kapsayan toplam tutardır.

Kullanım Bedeli veya Değişken Maliyet (Variable Charge): Enerji üretimde marjinal üretim maliyeti olarak bilinen bu unsur, üretime geçilmesi talep edildiğinde kullanılan yakıtın maliyetini temsil eder. 

Kullanılan modeller: BOO (YSİ), BOT (YİD), BTO (YTİ) ve DBFO (TYFİ) 

Dünyada kullanılan ilk KÖİ Projesi BOO Build-Operate-Own yani Yap-Sahip Ol-İşlet yöntemiyle gerçekleştirilir. Bu modelde sözleşme dönemi sonunda enerji santralının sahipliği projeyi gerçekleştiren yatırımcıda kalır. Bu model zamanla birçok altyapı projesi için kullanılır. BOT Build-Operate-Transfer yani Yap-İşlet-Devret modeli dünyada ilk olarak Türkiye'de enerji üretimi amaçlı olarak uygulanır. Uygulama, enerjiyi teslim alan (off-taker) kamu otoritesi (TEDAŞ, daha sonra EÜAŞ) olacak ve dönem sonunda üretim tesisleri "0" maliyetle kamuya devredilecek şekilde tasarlanmıştır. 1997 yılında yapımları tamamlanan 4 adet elektrik üretim tesisi aynı yıl üretime girmişler, hidroelektrik santral olarak üretim yapan tesis 2015 yılında, diğerleri ise 2019 yılının Haziran ayında operasyonlarını tamamlayarak devlete devredilmişlerdir. Türkiye'de enerji piyasalarının düzenlenmesinden, daha uygun tanımıyla EPDK'nın kuruluşundan önce gerçekleştirilen bu uygulamayla elde edilen tecrübe, yeni dönemde yapılan düzenlemelere yol göstermiş, yeni işletme ve üretim modellerinin gerçekleştirilmesi, sektörün yeni oyuncularına eleman ve teknoloji transferi gibi konularda rol model olmuştur.

Dünyada da Yap-İşlet-Devret modelinin hemen sonrasında;

- Sahipliğin yapım aşamasının hemen bitiminde operatöre devredildiği model BTO Build-Transfer-Operate, Yap-Transfer Et-İşlet uygulama alanı bulmuş,

- Daha sonrasında DBFO Design-Build-Finance-Operate Tasarla-Yap-Finanse Et-İşlet modeli denenmiştir. Bu modelde sahiplik operasyon döneminin tamamında kamuda kalsa bile, işletme döneminde yatırımcının diğer modellere göre daha özgün hakları bulunmaktadır.

Modellerin tamamı finansman sıkıntısı yaşayan gelişmekte olan ülkelerin ihtiyaçlarından kaynaklanmıştır. Daha verimli ve yeni enerji santrallerini kullanma olanağı veren modeller, operasyonun kamu kontrolü altında olacağı şekilde tasarlanmış, üretim maliyeti operasyonu yürüten özel sektörün üzerinde bırakılmıştır. Türkiye gibi enerji girdi maliyetleri oldukça değişken ülkelerde model, gaz maliyetleri kamuya yansıtılacak şekilde (pass-through) tasarlanmıştır.

Proje finansmanı

Enerji Satış Sözleşmeleri modeliyle geliştirilen ve yüksek yatırım maliyeti olan projelere uzun dönemli kredi olanağı sağlayan finansman modeline Proje Finansmanı (Project Finance) denilmektedir. Modelde, projeyi geliştiren yatırımcılar proje için sağlanan uzun dönemli kredilerden sorumlu olmadıkları (non-recourse) gibi, alt yüklenicilerle yapılan sözleşmelerden kaynaklanan risklerden de etkilenmemektedirler. Proje Finansmanı uygulamasında;

- Projeyi geliştirenler bir Proje Şirketi kurarlar.

- Proje Şirketi, kamu veya özel bir dağıtım şirketi "off-taker" ile ödemelerin emre amade "availability" ve değişken "variable" maliyet unsurları dikkate alınarak yapılacağı bir enerji satış anlaşması imzalar.

- Projenin toplam maliyeti "Project's Total Costs-Capex", proje ortakların koyacağı öz kaynak "Shareholder Equity Investment" ve kreditörlerden sağlanan uzun vadeli kredi "Project-Finance Debt" ile karşılanır.

- Mühendislik, Tedarik ve Yapım "EPC-Engineering-Procurement and Construction" anlaşmasıyla tecrübeli bir yapımcıya anahtar teslimi olarak yapılacak şekilde projenin yapım işi verilir. Türkiye örneğinde Yap-İşlet-Devret modelinin uygulandığı ilk projelerde, Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığı projeyi geliştiren şirketlerin oluşumu sırasında operasyon konusunda tecrübeli şirketlerinin bünyelerine alınmaları konusunda tavsiyelerde bulunarak çok doğru bir yönlendirme yapmıştır.

- Tedarikçi Şirketle, elektrik üretimi için kullanılacak doğal gaz veya benzeri bir yakıtın teminine ilişkin bir satış anlaşması imzalanır. Türkiye örneğinde doğal gazla çalışan terminallerin tedarikçisi BOTAŞ olmuş, yirmi yıl boyunca çok başarılı bir tedarikçi olarak hizmet vermiştir.

-S antralın yönetimi tercihan proje ortaklarından birinin sahibi olduğu, konusunda tecrübeli bir işletici şirkete "Operation&Maintenance-O&M" İşletme ve Bakım Sözleşmesi ile süreli olarak verilir,

- Proje Finansmanı modelinde, yakıt ve işletme masrafları "Operating Costs-Opex" çıktıktan sonra kalan nakit para, öncelikle alınan uzun vadeli proje finansmanı kredisinin borç ana para ve faiz ödemeleri için kreditörlere ödenir. Kalan miktar, yatırdıkları öz sermaye oranında hissedarlara dağıtılır.

Okul, hastane ve cezaevleri gibi hizmet faaliyetleri için "yeni nesil kamu özel iş birliği projeleri" 

İngiltere'de 1992 yılında geliştirilmeye başlanan yeni bir Proje Finansmanı modeliyle "Project Finance Initiative PFI" kamu altyapı yatırımlarında daha fazla özel finansmandan yararlanılması amaçlanır. İlk projeler 1994 yılında ağırlıklı olarak yeni otoyollarının yapım ve işletilmesi için geliştirilir. Bu dönemde İngiltere'de paralı otoyollar için proje büyüklüğünün istenilen seviyede olmaması nedeniyle "hizmetten yararlanan kullanıcı öder" uygulaması terk edilmiş, ödemenin doğrudan işi yaptıran kamu otoritesi tarafından proje geliştirene yapılması esasına geçilmiştir. 1990'lı yılların ortalarından itibaren kamunun doğrudan ödeme yaptığı bu uygulama enerji projelerinde de yaygınlaşacaktır.

Kamu otoritesi tarafından yapılan ödemeler, uygulamanın ilk yıllarında yolu kullanan araç sayısına göre "gölge ücret" ve "km başına araç" hesaplamasıyla sabit bir sistemle yapılmaya başlanır. Bu yeni uygulamayı cezaevleri, okul ve hastane yapımları için yeni yatırımcıların teşvik edilmesi izler. Yeni uygulamada hizmetten faydalanma sayısına bağlı risk özel sektörün üzerinde bırakılmaz. Modelde, özel yatırımcıya yapılan hizmetin bedelini ilgili kamu idaresi öder. Özel yatırımcıdan beklenen, yatırımın beklenen özelliklere uygun olarak yapılması ve sözleşme süresi boyunca hizmete hazır, diğer bir deyimle emre amade olmasıdır. Bakım, temizlik, yiyecek ve içecek gibi servislerin de aynı şekilde aksatılmadan sunulması sistem için vazgeçilmez bir koşuldur. Ödenecek hizmet bedeli "ünite hizmet ödemesi" olarak adlandırılır. Ödemenin finansman veya bakım ödemesi gibi parçalara bölünmesi model açısından mümkün değildir.

Ödeme hizmetin verilip, verilmediğine bakılmaksızın sadece finansman maliyetlerini karşılamak için yapılırsa, özel sermayenin sisteme katılmasını öngören modelin çökmesi kaçınılmaz olur, performans verimliliğine dayanan model işlevini kaybeder.

Kamunun vergi gelirleri veya borçlanma ile finanse ettiği bu model yeni bir finansman modeli olarak yaygın bir kullanım alanı bulur. Kısa tanımıyla DBB Design-Bid-Build Tasarla-İhale Et-Yap, TİY olarak adlandırılan bu modelde kamu otoritesi projeyi ayrıntıları ile tasarlayıp, ihaleye çıkmakta, ihaleye alan özel şirkete proje yapım bedelini ödemektedir. Kamu, İşletme ve Bakım Operasyonunu bu şirkete yaptırabildiği gibi kendisi de üstlenebilmektedir. Uygulamada işveren kamu kurumu verilecek hizmeti ayrıntılı olarak tasarlasa bile hizmetin ne şekilde sağlanacağını özel yapımcıya bırakmayı tercih edebilir. İşi yürüten Proje Şirketi de Kamu Özel İş Birliği Sözleşmesinin süresi boyunca anlaşılan esaslara göre hem kendi yatırımcılarına ödeme yapmak hem de maliyetlerini karşılamak üzere hizmet bedeli almaya devam eder.

Uygulamada sunulan hizmetin istenilen standartta gerçekleşmemesi halinde ceza ödemesi yükümlülüğü bulunmaktadır. Maliyetlerin beklentilerin üzerinde gerçekleşmesi durumunda risk özel yatırımcının üstünde kalmakta, kamu otoritesinin herhangi bir mali yükümlülüğü bulunmamaktadır.

Özetlenirse, modelde hizmet verilecek tesisin tasarım, yapım ve sağlayacağı hizmetlerden kaynaklanan riskler, işletme ve bakımdan kaynaklanan risklerle birlikte proje şirketine yani özel yapımcıya transfer edilmekte, kamunun üzerinde hiçbir sorumluluk kalmamaktadır.

Hastane, okul ve cezaevleri gibi hizmet projelerinin KÖİ modeliyle yürütülmesi sırasında, tesisin sözleşme standartlarına uygun olarak kullanımı yanında, temizlik, ikram ve bakım (cezaevlerinde refakat hizmetleri de dahil) gibi hizmetlerin özel yapımcılarca sağlanması sözleşme kapsamına alınıp, talep edilebilmektedir. Yol, köprü ve demiryolu yapımı gibi işlerde ödeme yapılan işin istenildiğinde hazır "emre amade" olması çok önemlidir. Örneğin yol yapım işinde yolun kullanımı anında değil, istenildiğinde hazır olması koşulu vardır. İstenildiğinde hazır olma koşulu, trafiğe açık olması gereken yollardan herhangi birinin kapalı olmaması, trafiğin istenilen hıza uygun olarak yapılabilmesi için bakım hizmetlerinin zamanında tamamlanması, demiryolu projelerinde, trendeki yolcu sayısından ziyade sinyalizasyon sistemlerinin çalışır durumda bulunması gibi olmazsa olmaz zorlayıcı kurallar bütünü bulunmaktadır.

Meksika'da paralı yollar programı nasıl planlandı?

Meksika, 1989 yılında Kuzey Amerika Serbest Ticaret Bölgesi'ne (NAFTA) giriş öncesinde ekonomisini daha rekabetçi hale getirmek amacıyla bir dizi alt yapı projesine girişir. O yıllarda ülkedeki özel paralı yolların uzunluğu 4.500 kilometredir. Toplam yol uzunluğunun, yeni yapılanlarla birlikte neredeyse iki katına çıkarılarak beş yıl içinde 9.900 kilometreye ulaştırılması planlanır. Elli beş şirkete verilen imtiyazla yaklaşık 5.500 kilometrelik yol işinin büyük bir kısmı 1995 yılının ilk çeyreğinde tamamlanarak hizmete girer. Yaklaşık 13 milyar dolarlık program yerli ticari bankalar, imtiyazlı şirketlerin öz kaynakları, federal ve merkezi hükümetlerin bağış ve mali olanakları ile karşılanacak şekilde tasarlanır. Tüm bu öngörülere rağmen, yatırım maliyetleri ile işletme gelirlerinin hesaplanması sırasında dikkate alınmayan büyük ihmal ve hatalar, uygulanan finansman modelinin sürdürülemez hale gelmesine neden olur. Finansmanda karşılaşılan bu büyük sorun, 1994 yılında yaşanan ekonomik kriz nedeniyle Meksika ekonomisinde tahmin edilenden daha derin etkiler bırakacaktır.

Jose A Gomez-Ibanez, 1994 ekonomik krizine denk gelen bu süreçte yaşanan ekonomik bunalım nedeniyle yolları kullanan sayısı ile geçiş ücreti tahsilatındaki hızlı azalmanın yapımcı firmaların öngörülerini altüst ederek önemli bir bölümünün iflas tehlikesi yaşamalarına neden olduğunu iddia eder. Ibanez'e göre geçiş ücretlerinin yabancı para cinsinden yapılmaması Meksika için büyük bir şanstır. Zaten yapımcı şirketlerin büyük bir kısmı Türkiye'de olduğu gibi yerli yapımcı şirketlerden oluşmakta, yine finansmanları da yerli kaynaklardan yapılmaktadır. Meksika hükümeti çözüm olarak mütevazi bir zam yaparak en azından yapılan yolların yarısının finansmanına destek sağlamayı tercih eder. Bu süreçte yapımcıların bir kısmı iflas eder. Devlet, finansmanı sağlayan kamu bankalarına hazine yardımı yaparak ayakta kalmalarını sağlar. Bankacılık sisteminin tamamıyla çökmesini engeller. Meksika'da bu dönemde bankalara yapılan mali yardım ve destek kamuoyunda uzun yıllar tartışma konusu olacaktır. Birçok ekonomist bu uygulamanın Meksika ekonomisine tahmin edilenden ve görünenden daha fazla zarar verdiğini iddia edecektir.

Dünya Bankası uzmanı Jeff Ruster'ın, Eylül 1997 tarihinde Bankanın yayın organı Viewpoint'te yayınlanan "Meksika Paralı Yol Programı Uygulamasına bir Bakış (1989-94) başlıklı yazısında, bu beceriksiz uygulamayla Meksikalıların dünyanın en pahalı yollarını kullanmaya adeta mahkum edildiğini ve projenin yarattığı ekonomik kriz nedeniyle ülkenin mali yönden ciddi bir sarsıntıya uğrayarak, vatandaşların ikinci ve ağır bir darbe daha yediğini anlatır. Mahalli bankalar, paralı yollar için sağladıkları 5,5 Milyar dolar tutarındaki geri dönüşü mümkün olmayan krediler nedeniyle ciddi bir şekilde sarsılırken, işi yüklenen imtiyazlı şirketler de yatırımların büyük bir bölümünü zarar yazarlar. Bu arada batağa saplanan programı tekrar yola sokmak için yaptığı çabaları boşa giden Meksika hükümeti, yatırımcıların zararlarını karşılamak için ülkenin kıt kaynaklarını örtülü yollarla şirketlere aktarmaya çalışır ve ciddi bir kamuoyu baskısı altına girer. Sonuç tam bir felakete dönüşür.

Paralı yollar programı nasıl uygulandı?

Programla, Meksika İletişim ve Ulaştırma Bakanlığı, Meksika'da yerleşik inşaat şirketlerinin sahibi olduğu "Özel Amaçlı Şirketlere (Special-Purpose Entities)" en az iki eyaleti birbirine bağlayan karayolu ve köprü inşaatları için doğrudan ve dolaylı olarak imtiyazlı yapım işi verir. Programa göre imtiyaz süresi on beş yıl olarak belirlense de sonraları değişen koşullar nedeniyle süre otuz yıla kadar uzatılır. İmtiyazlı şirketler, "işin finansmanı, yapımı, işletilmesi ve bakımından" sorumlu olup, karşılığında projenin yarattığı paralı geçiş ücretlerini tahsil edeceklerdir. Projede Bakanlık işin tanımını yapmış; "yol güzergahları, bağlantılar ve paralı geçiş noktaları ile inşaat standartları, ihale yöntem ve uygulamalarının belirlenmesi ve imtiyazların izlenmesi" görevini üstlenmiştir. İmtiyaz süresince projenin mülk sahibi Meksika hükümetidir. İmtiyazın bitiminde yollar devlete devredilecektir.

Projeye göre, her imtiyaz yol projesi, kullanan aracın niteliği de dikkate alınarak özel bir tarifeye sahip olacaktır. Geçiş ücretleri tüketici fiyat endeksleri dikkate alınarak yılda iki kez belirlenecek, endeks yüzde beşi geçtiğinde ise tekrar değerlendirilmeye tabi tutulacaktır. Her imtiyaz sözleşmesi için, araçların niteliğine göre trafik geçiş garantileri belirlemiştir. Araç geçiş istatistiklerinin beklentinin altında olması durumunda ise imtiyaz sahibi şirketin, yatırımını garanti almak üzere sözleşme süresinin uzatılması konusunda idareye başvuru hakkı saklı tutulmuştur.

Projenin uygulama aşamasında; idareyle iletişimde yaşanan güçlükler ve gecikmeler, izinlerin zamanında verilmemesi, tasarımlarda oldukça sık karşılaşılan ani değişiklikler ve mahalli halkın tepkileri, 1,7 milyon dolar olarak öngörülen kilometre başına yol maliyetini bir anda 2,8 milyon dolara çıkarır. Projenin bir bölümünde, Bakanlığın mahalli baskılara direnememesi ve yanlış yönetim nedeniyle dört yaya geçiş köprüsünün planlandığı otoyol üzerine tam 60 köprü yapılır. Bir başka olayda, yol yapımı için kullanılacak dinamite verilmesi gereken iznin oldukça uzun bir zaman alması, o bölgede yatırım maliyetinin neredeyse yüzde 30 artmasına neden olmuştur. 

Projenin temel dinamiği olan trafikle ilgili ön çalışmalarda en önemli ayrıntılar ihmal edilmiş bundan dolayı daha sonraki dönemlerde büyük sorunlarla karşılaşılmıştır. Her şeyden önce, otoyollarda seyahat edecek araçların niteliği, zaman ve mevsim değişikliklerinin trafiğe etkisi, yapılacak seyahatlerin çıkış ve varış noktalarının özellikleri ve yolcuların otoyolda yapacakları seyahatlerin amaç ve sıklığı dikkate alınmamıştır.

İstatistiklerde mutlaka yer alması gereken ve yol kullanımını etkileyecek "nüfus, istihdam, kişi başına araç sahipliği, kişi başına gelir ve harcanabilir gelir" gibi temel ekonomik göstergeler göz önünde bulundurulmadığı gibi, muhtemel süre uzatımları için yapılan basit hesaplama hataları, otoyolların kapasitelerinin çok üzerinde ve gerçekçi olmayan şekilde planlanmasına neden olmuştur.

Dahası, ilerde yapılması düşünülen ancak hiçbir zaman gerçekleşmeyen bağlantı yollarının yaratabileceği talep artışına umut bağlanılması, hesaplamaları saptırmış; yeni paralı otoyolların açılmasıyla ülkedeki tüm yollarda büyük talep patlaması olacağı yönündeki beklentiler boşa çıkmıştır.

Alternatif yollara ve otoyolu beslemesi düşünülen ara yollara yeterince araştırma yapılmadan bel bağlanması diğer bir soru işaretidir. Trafiği etkileyebilecek ana sektörlerle ilgili gelişme analizleri de büyük ölçüde ihmal edilmiştir.

Bütün bu sorunların yanında, ilgili Bakanlıkta bulunan verilerin sağlıklı bir şekilde paylaşılmaması ciddi olumsuzluklar yaratmıştır. Yatırımcı şirketler kendi başlarına gelişigüzel bir, iki haftalık istatistiki verileri kullanarak bir sonuca ulaşmaya çalışmışlarsa da bu bilgiler yapılan çalışmalar için çok yetersiz kalacaktır. İhale öncesi katılımcılara ve kreditörlere sağlanan yetersiz ihale belgeleri, bu belgeleri inceleyip, kısa bir sürede başvuru yapmaya çalışan yatırımcıların hatalarla dolu teklifleri ilgili Bakanlığa sunmalarının temel nedenidir. 

Geriye dönüp bakıldığında, konuyla ilgili uzmanlar, programın aceleyle ve üzerinde yeterince düşünülmeden hazırlanıp, tasarlandığı konusunda görüş birliği içindedirler. Acelenin temel nedeni ise 1 Ocak 1994 tarihinde yürürlüğe girecek Kuzey Amerika Serbest Ticaret Bölgesiyle başlayacak yeni dönemde ülkenin zorlu rekabete daha çabuk uyum sağlayabilmesidir. Oldukça doğru ve gerçekçi bir hedef olmasına rağmen acele işe şeytan karışmıştır. Süreci değerlendiren bir kısım iktisatçılar ise programın, 1980'li yıllarda ülkede yaşanan depresyon döneminde dibe vuran inşaat sektörüne dolaylı ve kapalı bir destek sağlamak için planlandığını ve bu sektöre haksız bir para aktarımı yapıldığını iddia ederler.

Yaşanan olumsuzlukların teknik nedenleri - Meksika'nın yapısal eksiklerinin neden olduğu sorunlar

Ruster, ülkenin karayolları kapasitesini neredeyse ikiye katlamayı öngören projenin başarısızlığa uğramasının diğer nedenleri arasında aşağıdaki olumsuzlukları saymaktadır. 

İhale yönteminin yetersizliği ve imtiyazların kapsamı

İhaleler öncesinde firmalar için belirlenen katılım kriterleri böyle bir proje için son derece yetersiz ve objektif olmaktan uzaktır. Her şeyden önce ihaleye katılanlardan ayrıntılı finansman planlarının sunulması talep edilmemiştir. Aday şirketler sınırlı bir grup arasından adeta cımbızla çekilerek belirlenmiş, dar kapsamda ve yerli yapımcılarla sınırlandırılarak, ihale rekabete açıkça kapatılmıştır. Gerçek olan, aday şirketlerin bütün amacının öngörülen inşaat projelerinden bir parça koparmak düşüncesinde olmalarıdır.

Kamu bankalarının yeterli mali disiplin altında olmaması

Meksika devlet bankalarının mali disiplin açısından yetersizliği, büyük tutarlarda kredinin, ciddi bir değerleme yapılmadan adeta ortalığa saçılmasına neden olur. Kamu bankaları, ciddi bir kreditörün yapması gereken ön araştırma ve değerlendirme çalışmalarını yapmamıştır. Yatırımın sigortası ve sonrasında oluşması muhtemel borçlanma gereksinimleri sorgulanmadığı gibi karayolu inşaatı ile ilgili olarak devletin yüklenici şirketlere sağlaması gereken öncelik hakları, diğer yükümlülük ve öncelikler, trafik istatistikleri, zemin etüdü ve çevresel etki değerlendirmesi gibi raporlamalar tamamıyla ihmal edilmiştir. Hikayenin sonu sanki önceden belli gibidir. Projenin ticari olarak yapılabilirliği olmadığı ve mali yükün tamamının devletin üzerine kalacağı en başından beri kendisini hissettirmiştir.

Mahalli mali piyasaların yeterince gelişmemiş olması

Meksika'daki yasal ve kurumsal düzenlemelerin yetersizliğinin yanında, temel makroekonomik göstergelerin oldukça zayıf olması, mahalli bankacılık sisteminin uzun vadede sabit oranlı faizle piyasayı fonlayabilmesinin önünü kapatmıştır. Meksika Peso'su üzerinden sağlanan proje finansmanı, piyasa faiz oranlarına göre daha yukarda belirlenen faiz oranları ile beş yıldan daha uzun vadeyi aşamamıştır. Aralık 1994 yılında baş gösteren ekonomik krizle birlikte durum daha da kronik bir hal almış, faizlerin yüzde 100'lerin üzerine çıkması nedeniyle, ekonomi alt üst olmuştur.

Kurumsal yapıların yeterince olgunlaşmamış olması

Hükümetçe tasarlanan mega karayolu projesi, ülkedeki mahalli inşaat şirketlerin iş yapma kapasitelerini dikkate almadığı gibi ülkedeki mali piyasaların talep edilen borç yükünü kaldıramayacak kadar sığ olduğunu algılayamamıştır. Mali kurumlarda çalışanlarla, kamudaki uzmanların proje finansmanı konusunda yeterince tecrübe sahibi olmamaları ve yetersizlikleri diğer önemli etkenlerdir. Dahası, çalışmalar sırasında projenin kontrolünü objektif olarak değerlendirip, raporlayacak bir mekanizma bile düşünülmemiştir. Sistemde işi tarafsız olarak düzenleyecek bağımsız bir kurum bulunmamaktadır. 

Projeyi tasarlayanların "son derece basit bir işlem olan ve geçen araçlardan geçiş ücreti toplamaya dayanan otoyol işletmesinin cazibesine kapılıp, gerçek bir otoyol programının nasıl yönetileceği konusuna gereken özeni göstermemeleri" işin anahtar noktasını oluşturmaktadır. Meksika otoyol programının önemli bir eksikliği, kreditörlere yeterince güven sağlamayan ve mali disipline çok zarar veren hukuksal alt yapının yetersizliğidir. Sistemde ihtilaflı konuların "dispute resolution" çözümüyle ilgili bir mekanizma bulunmamaktadır. Özel yatırımcılar ile devlet arasındaki ihtilafların çözüm yeri son derece ağır çalışan yerel mahkemeler olarak belirlenmiş, uluslararası tahkimin önü kapatılmıştır. Bu durum, uluslararası kreditörlerin Meksika hukuk sistemini yeterince tanımamaları nedeniyle işlerin oldukça karmaşık bir hale gelmesine neden olacaktır. Projenin içinde yer alan eyaletlerin, yapım aşamasında çıkan darboğazlarla karşılaştıklarında üzerlerine düşeni yerine getirmeden ve mali yönden hiçbir destek sağlamadan topu merkezi-federal devletin üzerine atarak kurtulmaya çalışmaları sorunun diğer bir yüzünü göstermektedir.

Programdan çıkan dersler 

Meksika otoyol projesinden çıkarılacak birçok ders bulunmaktadır. Jeff Ruster, otoyol gibi özel sektörün öncü olacağı sektörel bir programı planlamayı düşünen bir devletin her şeyden önce düzenleyici ve derleyici bir sistem yaratması gerektiğini iddia eder. Böyle bir sistemde, özel sektöre yeterince manevra yapabileceği bir oyun alanı yaratılmasının önemine değinen Rustler, projenin neden olabileceği ticari ve mali risklere karşı devletin rolünün çok açık belirlenmesini, ancak oyun alanının daha sınırlı tutulması gerektiğini savunmaktadır.

Ruster, proje sürecinde yatırımcıların korunmasına yönelik tedbirler düşünülürken, devletin ve vergi verenlerin zarar görmemesi ve geleceği daha iyi öngörebilmeleri için düzenleyici sistemlerin hatasız olarak kurgulanmasının önemine değinmiştir. 

---

---

Kaynakça

1. A RETROSPECTIVE ON THE MEXICAN TOLL ROAD PROGRAM (1989-1994)-Jeff RUSTER-September 1997, VIEWPOINT- The World Bank,
2. REGULATING INFRASTRUCTURE -MONOPOLY, CONTRACTS, AND DISCRETION -Jose A. GOMEZ-IBANEZ
3. PUBLIC-PRIVATE PARTNERSHIP FOR INFRASTRUCTURE- PRINCIPLES OF POLICY AND FINANCE– E.R. YESCOMBE-Edward FARQUHARSON
4. EKONOMİDE YENİ BİR DÜZENİN KURULMA HİKAYESİ: BAĞIMSIZ KURULLAR -Enver GÜNEY, T24, 17.01.2021